作者簡介：齊衛平（1953-），男（漢），浙江慈溪人，現為華東師范大學終身教授，享受國務院特殊津貼專家，主要研究方向：執政黨建設、當代中國政治制度和政黨。

【摘 要】領會黨的十九屆四中全會精神，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，必須把黨的執政與治國兩種能力建設相貫通。從提出加強黨的執政能力建設到提出推進國家治理現代化，顯示了黨的建設發展思路的戰略演進。黨的十九屆四中全會通過的《決定》，對國家治理各個領域各個方面的制度建設作出全面部署，既體現黨的建設與國家治理制度建設的關系，又體現增強黨的執政能力與提高國家治理現代化能力的關系。在中國特色社會主義制度安排下，中國共產黨長期執政與全面領導是連在一起的，執政與治國兩種能力具有不可分離的理論和實踐邏輯。執政與治國兩種能力既有區別又相聯系，兩種能力建設相貫通有其內在的機理。新中國成立以來，黨領導人民創造的經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡，展示了“中國之治”在人類歷史上世所罕見的國家成就。黨的十九屆四中全會以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面部署，為黨領導人民再創“中國之治”新輝煌提供了實踐指南。

【關鍵詞】執政能力；治國能力；有機統一；制度體系；國家治理

黨的十九屆四中全會的議題鮮明地體現了通過制度建設推進國家治理現代化的發展思路，是黨中央推進新時代中國特色社會主義偉大事業的戰略選擇。這個議題把馬克思主義政黨建設與國家建設貫通起來，形成了兩者緊密聯系的契合點。習近平指出，要以堅持和加強黨的全面領導為統領，“把加強黨的長期執政能力建設同提高國家治理水平有機統一起來”。［1］研究黨的執政與治國兩種能力建設的關系，有助于深刻領會和把握黨的十九屆四中全會精神，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的新時代偉大實踐中，保持高度的思想自覺和行動自覺。

一、執政能力建設與國家治理現代化：戰略演進

中國共產黨近百年歷史實踐中，黨的建設既有一以貫之的永恒主題，又有體現階段特征的時代課題。不同時期不同階段提出的時代課題，決定著推進黨的建設與時俱進的深入發展。從提出加強黨的執政能力建設到提出推進國家治理現代化，顯示了黨的建設發展思路的戰略演進。

聚焦黨的執政能力建設是20世紀末黨中央形成的戰略。作出這個戰略選擇有其特定的歷史背景。一方面，黨的十一屆三中全會決定實施改革開放，以變革經濟體制為牽引，帶來了農村和城市結構性的巨大變化，對我國經濟關系、社會生活、利益格局、階層群體和思想觀念產生了全方位的影響，全新的中國特色社會主義道路探索對黨的執政提出了從傳統向現代的轉型要求；另一方面，世界政黨政治實踐出現了一些不正�，F象，不僅東歐一些國家和蘇聯的共產黨喪失執政地位，而且資本主義國家許多長期執政的政黨也遭遇倒臺的結局。這樣的情勢促使我們黨加劇了憂患意識，開始把加強黨的執政能力建設提到重要議程上來。

1989年底，江澤民強調必須“堅持和加強黨的執政地位和領導作用”，指出“我們必須強化執政意識，提高執政本領”。［2］1992年黨的十四大報告指出：“努力提高黨的執政水平和領導水平，使我們這個久經考驗的馬克思主義的黨，在建設有中國特色社會主義的偉大事業中更好地發揮領導核心作用�！保�3］世紀之交將中國特色社會主義全面推向21世紀的過程中，提高執政能力成為加強黨的建設的聚焦點。2002年黨的十六大后，黨中央在推進執政能力建設上形成一系列新舉措。2004年黨的十六屆四中全會專門研究黨的執政能力建設，并對相關重大問題作出決定，形成加強黨的執政能力建設的全面部署。胡錦濤指出：“國際國內形勢發生的重大變化和改革發展穩定的繁重任務，對我們黨的執政能力提出新的挑戰和要求”，號召全黨“以加強黨的執政能力為重點，從思想、組織、作風和制度上全面推進黨的建設工作”。［4］黨的十七大和十八大都貫徹了這個要求，并把加強黨的執政能力建設規定為主線，凸顯了它的戰略意義。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央領導全面從嚴治黨深入開展，創造了新時代加強黨的執政能力建設的嶄新局面，并形成“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局、“創新、協調、綠色、開放、共享”五大新發展理念、“一帶一路”倡議、強國強軍目標、人類命運共同體思想，邁出了治國理政的前進步伐。中國特色社會主義進入新時代的方位變化，提出黨的建設調整發展戰略的要求，在繼續加強黨的執政能力建設的同時，聚焦國家治理的現代化建設進入黨中央的視野�！包h的十八屆三中全會首次提出‘推進國家治理體系和治理能力現代化’這個重大命題，并把‘完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化’確定為全面深化改革的總目標�！保�5］從體系和能力角度提出國家治理現代化的重大命題，體現了把黨的建設與國家建設相連接的新思想，由此形成的發展思路體現了黨中央謀劃實踐創新的戰略演進。

政治學原理告訴我們，政黨和國家是涵義不同的兩個概念。政黨是一部分人按照某種思想理念和宗旨、目標結成的政治組織，國家是體現社會意志的共同體。西方政治學者一般把政黨視為連接國家和社會的橋梁，這個觀點中國很多學者也贊同并經常引用。但值得指出的是，僅僅這樣來認識政黨的特性，對解釋中國共產黨在國家和社會中的角色是遠遠不夠的。一個明顯的道理是，中國共產黨不僅是執政黨，更重要的又是領導黨。這樣的雙重身份在國外政黨制度中是不存在的。西方國家多黨制也好，兩黨制也好，競選獲勝的執政黨只是在名義上和形式上確立了在國家和社會中的地位，但國家權力分割和社會渠道分散的特點使執政黨無法從制度上體現它對國家和社會的全面領導。

近代中國社會發展的政治邏輯決定黨建國家的歷史特點，中國共產黨締造了中華人民共和國，這就決定了黨的建設與國家治理從一開始就形成共生并舉的發展要求。1954年第一次全國人民代表大會上，毛澤東就指出，中國共產黨是領導社會主義事業的核心力量。1956年黨的八大突出強調我們黨已經成為在全國范圍執政的黨，進一步深化了加強執政黨建設與領導國家建設相統一的思想。無論是領導社會主義建設實踐，還是領導改革開放，堅持黨的領導是黨中央始終不渝的立場。黨的十八大以來，習近平對堅持和鞏固黨的領導作出新的重大論斷，他強調堅持中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢；東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的；中國共產黨是中國最高的政治力量。從政黨和國家關系角度看，這些重大論斷內含著必須把黨的建設與國家治理相統一的思想意蘊，它表明，只有把黨建設得更加堅強有力，國家建設才有順利推進和健康發展的保證。

黨中央以一次專門的全會研究制度建設和國家治理問題，無疑是黨的建設發展史上具有戰略意義的一件大事。黨的十九屆四中全會重要精神之一，就是把黨的執政能力建設與國家治理現代化有機地統一起來。黨中央指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務�！保�6］黨的十九屆四中全會通過的《堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（下文簡稱“《決定》”），對國家治理各個領域各個方面的制度建設作出了全面部署，既體現黨的建設與國家治理制度建設的關系，又體現增強黨的執政能力與提高國家治理現代化能力的關系。從這層意思上說，加強黨的執政能力建設與推進國家治理現代化構成戰略演進的發展，繼續加強黨的執政能力建設必須契合國家治理現代化的新要求，推進國家治理現代化必須以提高黨的執政能力為前提。

二、執政與治國兩種能力相統一：辯證關系

國家由政黨來執政，是當今世界各國政治體系運行的制度安排，具有普遍性。毫無疑問，獲得執政地位的政黨都不同程度地擔當著國家事務治理的任務，行使執政權力就是發揮國家治理的權力。但是，不同社會制度和政治體系下，執政黨在權力結構中扮演的角色和在國家建設中發揮的作用千差萬別。執政與治國兩種能力緊密相結合，是中國特色社會主義制度的顯著特點和獨特優勢，把黨的執政與治國兩種能力建設連接貫通，是完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化水平的題中應有之義。

中國共產黨加強自身建設從來就不是為建設而建設。近百年歷史實踐中，領導革命、建設和改革不斷取得勝利的效能表明，推進黨的建設始終服務于引領國家的發展。治國必先治黨，治黨服務于治國，全面從嚴治黨是為了有力加強治國，尤其在中國特色社會主義制度安排下，中國共產黨長期執政與全面領導是連在一起的，執政與治國兩種能力具有不可分離的理論和實踐邏輯。

從詞語看，執政與治國有不同的涵義，不能完全等同和混淆。兩者的區別主要體現在：首先，概念屬性不同。執政是政黨行為，執政能力強不強，是政黨建設要解決的問題；治國是國家事務，治國能力強不強，是國家建設要解決的問題。其次，實踐內容不同。執政是指圍繞執掌政權開展的活動，執政能力通過政黨各方面的建設來增強；治國是指處理國家和社會事務進行的活動，治國能力通過各種治理主體的建設來提高。最后，建設取向不同。執政能力的建設取向是鞏固執政地位，力求不斷鞏固夯實基礎；治國能力的建設取向是理順國家和社會合理運轉的機制，力求實現有序發展。黨的文獻資料中關于執政能力（本領）和治國能力的概括明顯體現兩者的差異（見表1和表2①）。

從以下兩個表可見，執政能力的概括一般比較抽象，主要著眼政黨功能的發揮，宏觀性較強；治國能力的概括則比較具體，主要落在實際事項的保障，微觀性明顯。但是，雖然兩種能力的概括內容上有這樣的差別，執政與治國卻不是截然分開的，把兩種能力建設相貫通有其內在的機理。

第一，中國特色社會主義制度下，執政與治國的統一體現著政黨、國家、社會三者的同質性。研究政治問題的學者往往從政黨、國家、社會各自的領域差別角度把三者加以分離和區割，更多強調它們之間的矛盾和沖突，而忽視了三者具有統一起來的可能性。社會主義國家是人民的國家，中國共產黨代表人民執政，因而具有共同的思想基礎、價值取向、奮斗目標和前進動力，這就使政黨、國家、社會形成同質基礎上的發展格局。“全心全意為人民服務”“立黨為公、執政為民”“中國共產黨除了人民的利益沒有自身的利益”“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興”的初心和使命，“老百姓的幸福就是共產黨的事業”“堅持以人民為中心”……這些中國共產黨經常使用的話語，集中反映了執政訴求與國家和人民利益的高度一致性。執政與治國的這種緊密關系有利于保證黨的政治安全和國家的長治久安，也是執政與治國相統一和兩種能力建設相貫通的道理所在。

第二，堅持黨的全面領導要求在實踐中將執政與治國緊密相聯系。習近平指出：“我國憲法確認了中國共產黨的執政地位，確認了黨在國家政權結構中總攬全局、協調各方的核心地位”“中國共產黨是執政黨，黨的領導是做好黨和國家各項工作的根本保證，是我國政治穩定、經濟發展、民族團結、社會穩定的根本點�！保�7］這個論述告訴我們，黨的領導通過執政來體現，黨的執政通過治國來落實，全面領導、長期執政、治國理政是共產黨進行社會主義建設的統一體。東歐、蘇聯社會主義國家共產黨的實踐失敗，既暴露出執政能力上的問題，又暴露出治國能力上的問題。它們的教訓提供了深刻的啟示：對于社會主義國家來說，亡黨與亡國是連在一起的，共產黨執政地位喪失了，社會主義的國家也就不復存在。黨的領導地位只有在執政與治國相聯系和兩種能力建設相貫通中才能得到堅持和鞏固。

第三，把執政與治國相結合，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十九屆四中全會指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行力的集中體現�！保�8］世界上一些國家采取競爭型政黨制度，以輪替執政的方式使政黨介入國家政權和連接社會，執政時間長短的不確定性和執政地位的不可預測，決定了掌握權力的政黨不可能形成國家治理的戰略目標和長遠規劃。在這種制度下，執政黨關注自己執政地位的維系要遠遠高于國家和社會利益的關注。中國共產黨長期執政的制度安排形成謀劃長遠發展的國家治理優勢，使執政黨能夠從國家和人民根本利益出發，提出可持續發展的戰略舉措。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，要求把執政與治國緊密相結合，兩種能力建設相貫通有利于以治國成效鞏固執政地位。

第四，執政與治國兩種能力具有直接和間接的相關性，體現宏觀與微觀、抽象與具體的辯證統一。對照以上表1和表2的內容概括可以看到，執政和治國兩種能力有一些是交叉重疊的。如改革創新本領與促改革的能力、依法執政本領與依法執政能力、駕馭風險本領與應對風險的能力等，分別在執政能力和治國能力的內容概括中出現，表述的意思相同。從其他內容看，執政和治國兩種能力的不同概括主要體現各自的功能特點。如執政能力側重經濟、政治、文化、社會等領域黨的引領作用，治國能力側重政府機制、生產經營、危機應對、網絡治理、安全維護、城市建設等實際工作的職責要求。執政和治國兩種能力之間直接相關或間接相關的聯系表明，治國能力的微觀性是執政能力宏觀性的具象表現，治國能力的具體性是執政能力抽象性的操作指向，執政能力構成治國能力的基礎，治國能力體現執政能力的轉換。把執政能力轉化為治國能力，使黨的建設與國家建設在互動中形成效能對接，必須把執政與治國兩種能力建設貫通起來。

三、“中國之治”與制度體系建構：實踐指南

黨的十九屆四中全會以黨領導人民創造的經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡，展示了“中國之治”在人類歷史上世所罕見的國家成就�！稕Q定》從13個方面揭示了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，從13個方面構建起中國特色社會主義制度體系的完整架構，為深入解讀“中國之治”提供了豐富的闡釋路徑。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，發出了把新時代偉大實踐不斷向縱深推進的動員令。全黨全國各族人民堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，必須認真貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，形成統一的思想認識，保持高度的行動自覺，以執政與治國兩種能力建設齊頭并進的豐碩成果，為再創“中國之治”新輝煌而努力奮斗。

第一，牢牢把握堅持黨的領導根本制度這個戰略定力，使黨領導一切貫徹于執政與治國兩種能力建設各個方面。習近平反復強調在國內外形勢深刻而復雜變化的情況下保持戰略定力的極端重要性，指出“我們要保持戰略定力和堅定信念，堅定不移走自己的路，朝著自己的目標前進”。［9］堅持中國共產黨領導，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化最重要的戰略定力�！巴怀鰣猿趾屯晟泣h的領導制度，抓住了國家治理的關鍵和根本�！保�10］黨的十九屆四中全會把“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”擺在13個方面制度建設的首位，表明堅持黨的領導在中國特色社會主義制度體系中的統領地位�！包h的領導制度是我國的根本領導制度。”［11］無論是執政能力建設，還是治國能力建設，都必須以黨的全面領導為根本原則，始終用堅持黨的全面領導這個根本領導制度統領各方面的制度建設�！氨仨殘猿贮h政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。”［12］加強執政與治國兩種能力的建設實踐，要求從戰略定力上注重黨的領導根本制度的體系化建設，在建立不忘初心、牢記使命的制度，完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度，健全黨的全面領導制度，健全為人民執政、靠人民執政各項制度，健全提高黨的執政能力和領導水平制度，完善全面從嚴治黨制度等方面下功夫。

第二，堅決執行中國特色社會主義制度體系建設這個戰略任務，通過加強執政與治國兩種能力建設相貫通的實踐，使中國特色社會主義制度優勢更好地轉化為國家治理的效能。黨的十九屆四中全會明確地以“一項重大戰略任務”提出新時代偉大實踐的要求，強調必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為主軸，突出制度建設這條主線�！稕Q定》“聚焦堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，安排了13個部分，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點、完善和發展的方向，并作出工作部署”，［13］為新時代偉大實踐指明了方向。從黨的十八大以堅定制度自信為號召，對中國特色社會主義制度的內涵作出明確闡述，到黨的十九屆四中全會構建起中國特色社會主義制度體系的完整架構，是以習近平同志為核心的黨中央在把執政能力建設與治國能力建設相結合創新實踐中取得的重大成果。新時代偉大實踐中，堅決執行中國特色社會主義制度體系建設這個戰略任務，既要不斷健全和完善各項制度，又要注重制度的體系性建設，堅持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，做到頂層設計和分層對接、制度改革和制度運行“兩個統籌”，充分發揮中國特色社會主義制度體系的整體優勢，并將它轉化為國家治理現代化的全面效能。

第三，認真落實促進制度更加成熟和更加定型這個戰略構想，為執政與治國兩種能力的規范化建設提供制度保證。1992年鄧小平在視察南方講話中提出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度�！保�14］在中國特色社會主義探索實踐中提出這樣的預期，是一個極其重要的戰略構想。習近平在黨的十八大后多次提及鄧小平說的這句話，并要求“必須盡早把這個戰略構想落下來，提出一個總目標，并用它來統領各領域改革”。［15］黨的十九屆四中全會作出的全面部署就是完成這個戰略構想的步驟安排�！稕Q定》提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標：中國共產黨成立100年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；2035年時，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；中華人民共和國成立100年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現，三個節點構成中國特色社會主義制度更加成熟和定型的時間表、路線圖、方向標。按照這個總體目標一個節點接著一個節點實現中國特色社會主義制度更加成熟和定型，是對黨的執政和治國兩種能力的檢驗。

第四，始終貫徹以堅定“四個自信”推進全面深化改革向縱深發展這個戰略舉措，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化中不斷提高執政水平和治國水平。習近平指出：“當今世界正經歷百年未有之大變局，國際形勢復雜多變，改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面任務之繁重前所未有，我們面臨的風險挑戰之嚴峻前所未有。”［16］全面深化改革是我們黨回應新時代要求的重大戰略舉措。黨的十八大發出全面深化改革的號召，黨中央領導治國理政實踐邁出了“啃硬骨頭”“涉險灘”的新步伐。黨的十九大后，習近平強調改革開放永遠在路上，吹響了全面深化改革再出發的進軍令�！爸袊�特色社會主義是改革開放以來黨的全部理論和實踐的主題，全黨必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，牢固樹立中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，確保黨和國家事業始終沿著正確方向勝利前進。”［17］“四個自信”相互支撐，堅定制度自信為堅定道路、理論、文化自信提供保證，是確保全面深化改革取得勝利的強大支撐。全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九屆四中全會把這個總目標具體化，提出的總體目標為全面深化改革勾勒了行進路線和前景藍圖。堅定“四個自信”，不斷提高黨的執政水平和治國水平，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

第五，緊緊圍繞實現中華民族偉大復興的中國夢這個戰略目標，以卓越的執政能力和治國能力來凝聚民心，團結全黨全國各族人民砥礪奮進。黨的十八大后，習近平以“中國夢”揭示近代以來中華民族的夙愿，把中國人民對美好夢想的向往和追求定位在實現偉大復興的戰略目標上，并以“兩個一百年”奮斗目標提出實踐要求和任務。在人類歷史上，一個遭遇了從先進跌到衰落命運的民族能夠重新振興起來的事還沒有過先例。中國落后世界長達150多年，追趕先進潮流歷經艱難，要在近14億人口的大國實現民族復興絕非一樁容易的事情。我們黨領導人民前仆后繼、頑強奮斗，在引領中國實現從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍中，不斷開辟實現中華民族偉大復興的新征程�！艾F在，我們比歷史上任何時期都更加接近實現中華民族偉大復興的目標，比歷史上任何時期都更有信心、更有能力實現這個目標�！保�18］偉大夢想鎖定偉大的戰略目標，偉大目標兌現偉大的夢想。黨和人民認準了中國特色社會主義是實現中華民族偉大復興中國夢的不二路徑，全黨和全國各族人民必須齊心合力，堅定不移地一張藍圖干到底，才能創造中華民族偉大復興的奇跡。黨的十九屆四中全會聚焦制度建設和國家治理現代化，賦予實現中華民族偉大復興中國夢以時代新內涵，中國特色社會主義現代化強國不僅將強在經濟、政治、文化、社會、生態建設以及軍隊國防、科學、教育等現代化水平上，而且更要強在國家的制度和治理現代化水平上。

中國特色社會主義進入新時代，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是我們黨創造新氣象、作出新作為、形成新格局、實現新發展的著力點。“順應時代潮流，適應我國社會主要矛盾變化，統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，不斷滿足人民對美好生活新期待，戰勝前進道路上的各種風險挑戰，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫�！保�19］深刻認識執政與治國的關系，把兩種能力建設相結合的創新實踐貫穿于砥礪奮進的新征程，對奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利將產生重要影響。

（來源：《理論與改革》2020年第2期）

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