60年代初期，在劉少奇的倡導(dǎo)下，我國曾對工業(yè)管理體制進(jìn)行過一次改革試驗，試辦了一批工業(yè)、交通托拉斯，為探索社會主義國家工業(yè)發(fā)展的道路，積累了經(jīng)驗。
一
建立工業(yè)、交通托拉斯的設(shè)想，產(chǎn)生于1963年初。它的提出有其歷史的必然性，與當(dāng)時我國的政治、經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展有密切的聯(lián)系。1958年的“大躍進(jìn)”，使我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)遭到了重大的挫折，黨中央采取果斷措施，提出對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，努力克服當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)困難。在毛澤東倡導(dǎo)下，中央主要負(fù)責(zé)人帶頭研讀《蘇聯(lián)社會主義經(jīng)濟(jì)問題》、《馬恩列斯論共產(chǎn)主義社會》、蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)(教科書)》等著作，并深入實際調(diào)查研究，開始了對社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的新探索。由于在“大躍進(jìn)”中不適當(dāng)?shù)匾谌珖秶鷥?nèi)建立許多完整的工業(yè)體系，權(quán)利下放過多，分散主義的傾向有了嚴(yán)重的滋長，導(dǎo)致了工業(yè)生產(chǎn)上的無政府狀態(tài)。這一現(xiàn)象暴露了我國原有經(jīng)濟(jì)管理體制的弊端，改革我國工業(yè)管理體制的任務(wù)就提上了議事日程。試辦工業(yè)、交通托拉斯就是在這一背景下提出來的。
60年代初期，我國工業(yè)管理上的突出問題是個“散”字，工業(yè)生產(chǎn)和整個國民經(jīng)濟(jì)未能充分有效的組織起來。由于用行政辦法管理經(jīng)濟(jì)、按行政區(qū)劃劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)域，使同一行業(yè)的企業(yè)分屬中央和地方各級的不同部門領(lǐng)導(dǎo)，多頭管理、分散經(jīng)營、重復(fù)建設(shè)十分嚴(yán)重。其中許多工廠規(guī)模小、技術(shù)落后、產(chǎn)品質(zhì)量差、經(jīng)濟(jì)效益低，本應(yīng)實行“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，但在地方主義的保護(hù)下在繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)和生產(chǎn)。結(jié)果，這些工廠一方面浪費(fèi)了大量的寶貴資源，影響國家對重點企業(yè)的原料供應(yīng)；另一方面又造成了大量質(zhì)量低劣產(chǎn)品的積壓。例如，1963年，全國醫(yī)藥行業(yè)分屬于化工、衛(wèi)生、商業(yè)、農(nóng)墾、水產(chǎn)、文教、公安、手工業(yè)等各個部門及地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)的制藥廠共有297個。其中33個藥廠的231種藥品因質(zhì)量不合格而報廢；110個生產(chǎn)片劑的藥廠的設(shè)備利用率只有50%，浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。當(dāng)時，國家計劃要通過地方各級行政管理機(jī)關(guān)下達(dá)到企業(yè)，而地方各級政府則都可以直接干預(yù)生產(chǎn)，隨時追加生產(chǎn)計劃，向企業(yè)層層加碼，甚至為完成計劃外任務(wù)而挪用國家統(tǒng)配物資和專用資金，截留上繳利稅和外調(diào)物資，擅自動用銀行信貸資金和企業(yè)流動資金，任意增加招工人數(shù)，嚴(yán)重沖擊了國家計劃內(nèi)的生產(chǎn)任務(wù)，影響了國民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡。以作為國家重要財政稅收來源的煙草工業(yè)為例，河南省1962年的國家計劃為生產(chǎn)卷煙24萬箱，由于原料不足僅能完成20萬箱，而計劃外的地方來料加工卻達(dá)14萬箱之多，破壞了國家對原料和市場的統(tǒng)一安排，影響了中央的財政收入。此外，由于企業(yè)的隸屬關(guān)系不同，相互之間缺乏合理的分工和協(xié)作，從而建立了許多“大而全”或“小而全”的全能廠，不少設(shè)備和技術(shù)力量分散使用，各不配套，生產(chǎn)能力得不到充分發(fā)揮，技術(shù)水平和勞動生產(chǎn)率都難以提高。
針對上述這些問題，在劉少奇倡導(dǎo)下，中央決定對經(jīng)濟(jì)工作按經(jīng)濟(jì)合理的原則進(jìn)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立按行業(yè)和經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系劃分的工業(yè)、交通托拉斯，進(jìn)而設(shè)想通過發(fā)展托拉斯的形式，把全國工業(yè)以至整個國民經(jīng)濟(jì)按經(jīng)濟(jì)渠道組織起來。1962年1月，劉少奇在擴(kuò)大的中央工作會議上的報告中，強(qiáng)調(diào)“凡是產(chǎn)品在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度的重點工業(yè)企業(yè)”應(yīng)由中央直接管理，已經(jīng)下放給地方的，應(yīng)逐步收回。1963年3月，為解決煙草行業(yè)中存在的爭原料、爭市場等問題，中央根據(jù)劉少奇的建議，決定對煙草工業(yè)實行集中管理，從而建立了第一個具有托拉斯性質(zhì)的聯(lián)合企業(yè)——中國煙草工業(yè)總公司。
隨后，在1963年12月召開的全國工業(yè)、交通工作會議上對試辦托拉斯的問題進(jìn)行了醞釀。在這次會議前后，劉少奇于1963年10月、12月兩次聽取了國家經(jīng)委負(fù)責(zé)人的匯報，指出應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)壟斷資本主義管理企業(yè)、組織現(xiàn)代化大生產(chǎn)的有效經(jīng)驗，批評現(xiàn)在各級行政部門用超經(jīng)濟(jì)的辦法干預(yù)經(jīng)濟(jì)，是封建主義的辦法。同時，就我國托拉斯的性質(zhì)、特點、托拉斯對原經(jīng)濟(jì)管理體制可能產(chǎn)生的影響以及托拉斯內(nèi)、外關(guān)系中可能發(fā)生的矛盾等問題發(fā)表了重要意見。1964年1月，毛澤東在聽取工業(yè)、交通工作會議情況匯報時，也明確指出：“目前這種按行政方法管理經(jīng)濟(jì)的辦法，不好，要改。”“企業(yè)跟軍隊一樣，一通到底嘛!”肯定了建立托拉斯的設(shè)想。1964年6、7月間，周恩來兩次在討論托拉斯問題的座談會上講了話，再次肯定了這一設(shè)想，并就托拉斯試點工作中應(yīng)注意的一些具體問題做了指示。與此同時，1963年9月和1964年初，中央又先后批準(zhǔn)成立中國鹽業(yè)公司和華東煤炭工業(yè)公司兩個具有托拉斯特點的聯(lián)合企業(yè)，進(jìn)一步擴(kuò)大了托拉斯試點工作。經(jīng)過反復(fù)研究討論和初步實驗，中央有關(guān)部門就建立托拉斯的問題基本統(tǒng)一了認(rèn)識，認(rèn)為托拉斯是“按照經(jīng)濟(jì)原則實行科學(xué)的高效率的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，免除工業(yè)管理機(jī)關(guān)化和官僚主義、分散主義流弊”的一種好的組織管理形式。把當(dāng)時對建立托拉斯的優(yōu)點的認(rèn)識歸納起來，主要有以下幾條：
第一，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)方法上，變行政領(lǐng)導(dǎo)為經(jīng)營管理。改變上級主管部門用行政命令指揮生產(chǎn)的舊領(lǐng)導(dǎo)方式，由托拉斯按企業(yè)管理方式實行獨立經(jīng)濟(jì)核算。這就可減少各級行政部門的超經(jīng)濟(jì)干預(yù)，使企業(yè)得以按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)營。
第二，在工業(yè)管理體制上，變多頭管理為集中領(lǐng)導(dǎo)。改變工業(yè)戰(zhàn)線上“條塊”分割、政出多門的舊管理格局，由托拉斯一個頭實行統(tǒng)一歸口領(lǐng)導(dǎo)。這就可沖破地區(qū)之間、部門之間的行政藩籬，按自然形成的經(jīng)濟(jì)流通渠道組織國內(nèi)統(tǒng)一市場。有利于國家對經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，實現(xiàn)全國“一盤棋”。也有利于自然資源的合理配置和綜合利用。
第三，在生產(chǎn)組織管理上，變分散經(jīng)營為統(tǒng)一管理。沖破工業(yè)企業(yè)中各廠自成體系，“萬事不求人”的小生產(chǎn)式經(jīng)營模式，由托拉斯在整個行業(yè)內(nèi)對人力、物力、財力實行統(tǒng)一調(diào)度；對企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整、合理分工。這就可把企業(yè)組織起來，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于實現(xiàn)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、系列化，以提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本、提高勞動生產(chǎn)率；有利于按經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)一組織原料和產(chǎn)品的供、銷，減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)省運(yùn)輸費(fèi)用和時間；有利于集中科技力量協(xié)作攻關(guān)和迅速在全行業(yè)內(nèi)普及新技術(shù)、新工藝，縮短新產(chǎn)品的研制周期；有利于統(tǒng)一管理各企業(yè)的對外經(jīng)營業(yè)務(wù)，減少企業(yè)非生產(chǎn)人員。
第四，在政府經(jīng)濟(jì)職能上，廢除政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)的舊管理體制，由托拉斯具體負(fù)責(zé)管理企業(yè)和指揮生產(chǎn)。這就可以實現(xiàn)政、企分工，把政府職能轉(zhuǎn)向制訂政策和計劃，掌握綜合平衡和對下級托拉斯的監(jiān)督、仲裁，有利于增強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的全局觀念、強(qiáng)化政府對整個社會經(jīng)濟(jì)狀況的宏觀調(diào)控；有利于裁并重疊機(jī)構(gòu)，精減行政人員，提高工作效率；也有利于克服官僚主義，減輕下級生產(chǎn)管理部門的會議、報表負(fù)擔(dān)，使之得以接近企業(yè)，接近生產(chǎn)第一線。
基于上述認(rèn)識，中央決定建立托拉斯的工作由醞釀和初步試驗的階段，轉(zhuǎn)入大范圍試辦階段。1964年8月17日，中共中央和國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國家經(jīng)委黨組關(guān)于試辦工業(yè)、交通托拉斯的意見的報告》，(以下簡稱《報告》)正式?jīng)Q定：除已建立起來的煙草工業(yè)公司、鹽業(yè)公司和華東煤炭工業(yè)公司完全按照托拉斯的辦法進(jìn)行管理之外，再行試辦汽車工業(yè)公司、拖拉機(jī)內(nèi)燃機(jī)配件公司、紡織機(jī)械公司、制鋁工業(yè)公司、橡膠工業(yè)公司、醫(yī)藥工業(yè)公司、地質(zhì)機(jī)械儀器公司、京津唐電力公司、長江航運(yùn)公司九個托拉斯。托拉斯試點工作從此鋪開。
二
試辦工業(yè)、交通托拉斯是對工業(yè)管理體制的一次重大改革，也是一項十分艱巨復(fù)雜的工作。托拉斯應(yīng)具有怎樣的性質(zhì)和特點？它的經(jīng)營范圍、管理辦法、組織機(jī)構(gòu)和它與各方面的關(guān)系又應(yīng)該如何確定等等，是建立托拉斯必須首先解決的問題。對此，國家經(jīng)委根據(jù)中央的意圖在《報告》中做了初步規(guī)定：
關(guān)于托拉斯的性質(zhì)和范圍，《報告》指出：“托拉斯性質(zhì)的工業(yè)、交通公司，是社會主義全民所有制的集中統(tǒng)一管理的經(jīng)濟(jì)組織，是在國家統(tǒng)一計劃下的獨立的經(jīng)濟(jì)核算單位和計劃單位”。“托拉斯管理的廠(礦)和事業(yè)單位，主要應(yīng)當(dāng)是：生產(chǎn)本行業(yè)產(chǎn)品的或同綜合利用資源直接有關(guān)的廠(礦)，作為托拉斯的技術(shù)后備的專業(yè)機(jī)械修理廠、專用工具模具廠，以及同生產(chǎn)密切有關(guān)的科學(xué)試驗單位、設(shè)計單位、專業(yè)學(xué)校”。
關(guān)于托拉斯的管理辦法，《報告》分六個方面做出了規(guī)定。一、在計劃管理方面：托拉斯作為獨立的計劃單位，“國家通過主管部門向它下達(dá)計劃，它對完成國家計劃負(fù)責(zé)，并對所屬分公司、廠(礦)以及科研、設(shè)計等單位，實行統(tǒng)一的經(jīng)營管理”。二、在基本建設(shè)方面：“托拉斯的基本建設(shè)，統(tǒng)一納入國家計劃”。三、在科學(xué)技術(shù)方面：托拉斯要把技術(shù)力量統(tǒng)一組織起來，“凡是新產(chǎn)品設(shè)計工作宜于集中進(jìn)行的，托拉斯就應(yīng)當(dāng)建立專門的產(chǎn)品設(shè)計機(jī)構(gòu)”。四、在產(chǎn)、供、銷結(jié)合方面：“托拉斯內(nèi)部應(yīng)實行產(chǎn)、供、銷的統(tǒng)一管理”。五、在財物管理方面：“國家將固定資產(chǎn)和流動資金撥給托拉斯，它根據(jù)國家的規(guī)定，可以在所屬廠(礦)之間進(jìn)行調(diào)劑”。除稅款在銷售環(huán)節(jié)中就地繳納外，上繳利潤和折舊基金“由總公司通過主管部門同國家財政機(jī)關(guān)統(tǒng)一結(jié)算”。“托拉斯的所屬不同地區(qū)、不同廠(礦)生產(chǎn)的同樣規(guī)格質(zhì)量的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)實行同一價格”。六、在勞動管理方面：“國家批準(zhǔn)的勞動計劃和工資總額，由托拉斯統(tǒng)一掌握，它有權(quán)根據(jù)國家規(guī)定，在所屬單位之間調(diào)劑使用”。
關(guān)于托拉斯的組織機(jī)構(gòu)和公司的設(shè)置地點，《報告》強(qiáng)調(diào)指出，“托拉斯是企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織，不能照搬行政機(jī)關(guān)的一套”。“托拉斯的管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)力求精干，減少層次，減少管理人員”。“總公司應(yīng)當(dāng)接近生產(chǎn)、接近基層，設(shè)在生產(chǎn)廠(礦)較多的地區(qū)”；分公司“應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃而不能機(jī)械地按照行政區(qū)劃設(shè)置”。廠(礦)較少的地區(qū)，“可以成立總廠，由一個大廠領(lǐng)導(dǎo)幾個小廠”。托拉斯的干部，除由中央和部管的干部外，屬于公司管理的干部和其他人員，公司有權(quán)任免和進(jìn)行內(nèi)部調(diào)動。
關(guān)于托拉斯與地方黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系及托拉斯的政治工作等問題，《報告》確定，托拉斯及其所屬廠(礦)和事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)“依靠地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，接受地方經(jīng)委的指導(dǎo)”。“托拉斯所屬廠(礦)如生產(chǎn)能力有余，可以在保證完成總公司下達(dá)的計劃任務(wù)，不占用國家計劃分配的原料材料和遵守等價交換的前提下，承擔(dān)一些地方分配的任務(wù)。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)對全國性托拉斯在本地區(qū)內(nèi)的廠(礦)和事業(yè)單位實行政治思想領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對執(zhí)行國家方針政策的監(jiān)督”；“同時，還應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)組織各個托拉斯之間以及托拉斯與地方企業(yè)之間的協(xié)作，幫助各個托拉斯解決某些地區(qū)性物資的供應(yīng)和勞力的調(diào)配，組織經(jīng)驗交流”。托拉斯的政治工作，應(yīng)在主管部黨委和政治部的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立托拉斯總公司黨委和政治部具體負(fù)責(zé)。托拉斯所屬分公司和廠(礦)、事業(yè)單位的黨的工作和政治工作，實行由托拉斯黨委和地方黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)。
上述幾個方面的規(guī)定，初步勾畫出了托拉斯的內(nèi)部組織和外部關(guān)系等基本框架。從這些規(guī)定中可以看出，托拉斯的基本特點是對內(nèi)實行高度集中管理，對外實行全行業(yè)壟斷經(jīng)營，并大大減弱了地方各級政府的經(jīng)濟(jì)管理職能。與過去的專業(yè)部或行政性的專業(yè)公司相比，托拉斯具有企業(yè)性質(zhì)，實行全行業(yè)的統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)核算。但是，要在現(xiàn)實生活中處理好各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使托拉斯真正發(fā)揮其優(yōu)越性，絕不能機(jī)械地照搬上述有關(guān)規(guī)定，而要注意使托拉斯的形式具有適當(dāng)?shù)亩鄻有院挽`活性。為此，劉少奇、周恩來、鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)人著重強(qiáng)調(diào)建立托拉斯要遵循經(jīng)濟(jì)合理的原則；要根據(jù)不同行業(yè)和地區(qū)的實際情況，采用多種不同的組織形式和組織方法，不能搞絕對化。在中央領(lǐng)導(dǎo)同志的親自參與指導(dǎo)下，中央各有關(guān)部門就當(dāng)時托拉斯試點工作中帶有普遍性的問題，提出了一系列相應(yīng)的措施和設(shè)想。雖然其中有些設(shè)想后來未全部實現(xiàn)，但仍對這一時期的工作產(chǎn)生了很大影響。
首先，要建立托拉斯必須先劃分中央工業(yè)與地方工業(yè)的界線，并確定不同行業(yè)托拉斯應(yīng)有的規(guī)模和隸屬關(guān)系。對此，中央認(rèn)為凡屬面向全國服務(wù)，產(chǎn)品關(guān)系國計民生，必須在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配的行業(yè)；對國家財政收入有重大影響的高稅收行業(yè)以及國家限制其盲目發(fā)展的行業(yè)，都應(yīng)打破地區(qū)和部門的界限，由中央實行集中統(tǒng)一管理。如：煤炭、石油、重要化工機(jī)械、紡織、煙草、木材加工等等。其中需要在全國范圍內(nèi)組織生產(chǎn)協(xié)作的，可建立全國性托拉斯，由中央主管部直接領(lǐng)導(dǎo)；需在一定經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)組織生產(chǎn)協(xié)調(diào)的，可組織跨省、市的區(qū)域性托拉斯，由中央主管部領(lǐng)導(dǎo)，或?qū)嵭幸灾鞴懿繛橹鞯闹醒肱c地方的雙重領(lǐng)導(dǎo)，亦可由中央指定某一省、市代管。如：1966年批準(zhǔn)籌建的上海造船工業(yè)公司，就由六機(jī)部與上海市雙重領(lǐng)導(dǎo)。又如制糖工業(yè)，由于廣東產(chǎn)量占有很大比重，曾考慮成立托拉斯后交廣東代管。除中央工業(yè)外，凡屬產(chǎn)品主要為當(dāng)?shù)胤⻊?wù)的行業(yè)，或者供、產(chǎn)、銷可以就地平衡、不宜于也不需要組織大范圍協(xié)作的行業(yè)，可作為地方工業(yè)，由地方管理。其中宜于組織小型托拉斯的行業(yè)，可建立地方性托拉斯，由省、自治區(qū)、直轄市一級或較大的中心工業(yè)城市實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。如：玻璃、塑料制品、某些通用機(jī)械的制造和維修等行業(yè)。截止于1965年6月，建立了北京的玻璃、塑料；上海的輕工機(jī)械、標(biāo)準(zhǔn)件、絲綢；天津的機(jī)床、染料、造紙；重慶的皮革；遼寧的柞蠶絲綢和黑龍江的糖業(yè)等十一家有代表性的地方托拉斯。此外，有些大工業(yè)城市還可將當(dāng)?shù)刂醒肫髽I(yè)中的有關(guān)車間的設(shè)備和人員組織起來，試辦一些諸如鑄件、鍛件等通用工藝加工托拉斯。上海標(biāo)準(zhǔn)件公司和后來籌建的北京鑄鍛公司，機(jī)床修理公司等就是這樣建立起來的。對于地方性托拉斯，中央主管部應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一下達(dá)生產(chǎn)和基建計劃、實行技術(shù)指導(dǎo)和組織經(jīng)驗交流，并根據(jù)需要和可能，逐步把原料和產(chǎn)品的供、銷統(tǒng)一管起來。至于那些既為全國服務(wù)、又有較強(qiáng)的地方特點的行業(yè)，難以全部集中管理，可由托拉斯直接管理部分重要的企業(yè)，其余企業(yè)仍隸屬于地方，由托拉斯下屬的分公司按地區(qū)在計劃、供銷等方面實行歸口管理。這類分公司可由托拉斯和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)。
第二，建立托拉斯還必須按照不同行業(yè)的特點，劃分托拉斯的經(jīng)營和管理范圍。中央認(rèn)為，托拉斯的行業(yè)管理范圍，要根據(jù)有利于發(fā)展生產(chǎn)、有利于綜合利用資源的原則來確定。應(yīng)允許一部分托拉斯實行跨行業(yè)經(jīng)營。如：可考慮建立石油化工、鹽化工等托拉斯。由于當(dāng)時對辦托拉斯還缺乏經(jīng)驗，因此決定先著手試辦單一行業(yè)的托拉斯，跨行業(yè)托拉斯的設(shè)想未能來得及實踐。除管理生產(chǎn)外，還可以設(shè)想由一部分行業(yè)的托拉斯打破工、商業(yè)之間的界限，對原料收購和產(chǎn)品銷售(指批發(fā))實行統(tǒng)一經(jīng)營，以利于形成以生產(chǎn)為中心的供、產(chǎn)、銷三者緊密結(jié)合。在適宜于采取此種經(jīng)營方式的行業(yè)，應(yīng)由托拉斯根據(jù)各自的不同需要與物資、商業(yè)部門達(dá)成合理的分工協(xié)作。例如：煙草工業(yè)公司接管了煙葉收購工作，通過加強(qiáng)對煙葉種植的技術(shù)指導(dǎo)，嚴(yán)格掌握煙葉收購的評級標(biāo)準(zhǔn)，使原料質(zhì)量有了很大提高，基本杜絕了混級混等現(xiàn)象。而汽車工業(yè)公司則接管了汽車配件的銷售工作，組織全國統(tǒng)一的銷售供應(yīng)網(wǎng)，改善了對用戶的技術(shù)服務(wù)，使全國的汽車車輛完好率大大上升，等等。此外，當(dāng)時還曾設(shè)想過成立有色金屬工業(yè)總公司，統(tǒng)一管理采掘和冶煉工業(yè)。
第三，在試辦托拉斯的過程中，還要注意為不同行業(yè)的托拉斯選擇適合其特點的組織形式和組織方法。中央認(rèn)為，托拉斯應(yīng)實行“統(tǒng)一加分級”的組織管理形式，建立總公司、分公司和企業(yè)三級經(jīng)濟(jì)核算體制，根據(jù)不同行業(yè)的特點確定以哪一級經(jīng)濟(jì)核算為主。要在實行統(tǒng)一管理的前提下，按實際需要，給予分公司和企業(yè)一定的人、財、物管理權(quán)，以方便于組織生產(chǎn)和經(jīng)營。根據(jù)劉少奇的設(shè)想，托拉斯的組織形式可分為緊密型、半緊密型、松散型三種模式。“一種是人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)全部統(tǒng)，工廠全部收”；“另一種是只統(tǒng)一計劃、價格、原料供應(yīng)和產(chǎn)品銷售”；“第三種是只管計劃、安排任務(wù)、交流經(jīng)驗”。在實際工作中，凡由中央直接領(lǐng)導(dǎo)的托拉斯，大都采用了第一種形式。首批試辦的十二個托拉斯即是如此。與托拉斯的組織形式相適應(yīng)，托拉斯的組織方法也應(yīng)有所不同。凡專業(yè)化特點突出，宜于集中管理的行業(yè)，可采用自上而下的方式，直接將企業(yè)收歸全國性托拉斯管理。煙草、鹽業(yè)等歷史上曾經(jīng)實行過集中統(tǒng)一管理的行業(yè)，就是用這種方式組織起來的。對于那些通用性強(qiáng)，與各方面協(xié)作關(guān)系復(fù)雜的行業(yè)，則要采用自下而上的方式，先由地方按專業(yè)“梳辮子”，組成地區(qū)性托拉斯，然后待時機(jī)成熟后再成立全國總公司。如對電力機(jī)械、儀器儀表等行業(yè)即曾設(shè)想采用這種辦法。
自1964年8月起，經(jīng)過近一年多的實踐，試辦托拉斯的工作取得了一些成績，積累了大量的經(jīng)驗；同時，也發(fā)現(xiàn)了很多新的矛盾，存在著不少缺點和不足。其特點是：專業(yè)性越強(qiáng)的行業(yè)，托拉斯的成效越顯著。反之，協(xié)作關(guān)系越復(fù)雜的行業(yè)，則存在問題越突出。1965年6月，中央召開了“托拉斯試點工作座談會”，對前一段的試辦工作進(jìn)行了初步總結(jié)。
從取得的成績方面來看，首批試辦的中央和地方的托拉斯大都取得了較好的經(jīng)濟(jì)效果。仍以煙草工業(yè)為例：在成立托拉斯后不到兩年的時間內(nèi)，由總公司統(tǒng)一對所屬企業(yè)及其產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理化調(diào)整，將全國104家卷煙廠歸并為62家，精減職工13800多人，而卷煙生產(chǎn)能力卻從原來的年產(chǎn)330萬箱增加到480萬箱，年全員勞動生產(chǎn)率提高了42.4%。同時，卷煙牌號由過去的900多種減少到270多種，一些雜牌劣質(zhì)煙停產(chǎn)，甲級煙產(chǎn)量增加了1倍。同樣，醫(yī)藥工業(yè)公司將全國297個藥廠調(diào)整為167個，而1965年第1季度六大類原料藥的總產(chǎn)量卻比上年同期增長了29%，且品種增加，質(zhì)量也有很大提高。再如地方托拉斯中的北京玻璃總廠，按照專業(yè)分工，將6個全能玻璃廠改組為12個專業(yè)廠，使產(chǎn)品品種增加了96種。此外，如汽車工業(yè)公司、鹽業(yè)公司、華東煤炭工業(yè)公司、長江航運(yùn)公司等企業(yè)也都獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。
在取得很大成績的同時，托拉斯試點工作中也產(chǎn)生了問題和偏差。首先，全國性托拉斯與地方之間的關(guān)系問題未能得到很好的解決，雙方在劃分企業(yè)歸屬和確立協(xié)作關(guān)系等方面產(chǎn)生了很大分歧。托拉斯收走地方的廠(礦)，減少了地方的財政收入，打亂了地方原有的經(jīng)濟(jì)協(xié)作體系，因此受到一些地區(qū)的抵制，致使一些應(yīng)收的企業(yè)未能上收，影響了托拉斯在行業(yè)中的主導(dǎo)地位。如：汽車工業(yè)公司在接收地方汽車配件廠時，發(fā)現(xiàn)一些地方廠已經(jīng)臨時轉(zhuǎn)產(chǎn)改行；在長江航運(yùn)公司所接收的修船廠中，也發(fā)生了主要設(shè)備被拆走的情況。與上面發(fā)生的問題同時，在建立起來的托拉斯中，又出現(xiàn)了過分集中、統(tǒng)得過死等傾向，甚至并入了一些不應(yīng)并入的企業(yè)。如：醫(yī)藥工業(yè)托拉斯成立之后，對藥廠全部實行集中管理，把其他行業(yè)中為綜合利用資源而兼營的藥品生產(chǎn)也全部接收或停掉，結(jié)果對生產(chǎn)造成了不利的影響。山東玻璃廠作為生產(chǎn)配套企業(yè)并入醫(yī)藥工業(yè)公司后，改變了生產(chǎn)任務(wù)，中斷了原有的經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系，產(chǎn)量減少了2/3。除上述問題外，在托拉斯建立過程中，也還有受行政體制束縛，沒能完全按照經(jīng)濟(jì)原則辦事的現(xiàn)象，導(dǎo)致某些托拉斯在專業(yè)分工和組織結(jié)構(gòu)上不夠合理。如：汽車與拖拉機(jī)的許多零、部件相同或接近，其中有些還在同一工廠內(nèi)生產(chǎn)，但因分屬于不同的主管部門，而被劃為兩個托拉斯。在拖拉機(jī)的生產(chǎn)中，又將主機(jī)與配件的生產(chǎn)分開來管理，產(chǎn)生了很多人為的矛盾。
托拉斯試點工作中出現(xiàn)的問題，引起了中央和有關(guān)部門的高度重視。劉少奇等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就正確處理托拉斯與地方之間，托拉斯內(nèi)部集中領(lǐng)導(dǎo)與分級管理之間的矛盾問題作出指示，強(qiáng)調(diào)應(yīng)注意調(diào)動和發(fā)揮地方和企業(yè)的積極性，并要特別注意在建立托拉斯的過程中，保持原有經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系的穩(wěn)定，以避免造成對生產(chǎn)的破壞。同時，為使托拉斯試點工作得以進(jìn)一步深入，中央決定對原有的計劃、物資、財政、物價、統(tǒng)計等各項管理制度中與托拉斯不相適應(yīng)的部分做相應(yīng)的進(jìn)一步改革。為求穩(wěn)妥起見，中央規(guī)定除辦好已經(jīng)成立的托拉斯外，暫不急于建立新的全國性托拉斯，只試辦一批區(qū)域性的托拉斯，以進(jìn)一步取得經(jīng)驗。原曾決定于1965年內(nèi)試辦黃金、石油、木材加工、儀器儀表四個全國性托拉斯，現(xiàn)決定除保留已經(jīng)建立的黃金工業(yè)公司外，其余三家暫時緩辦。原定于1965年開始做試辦準(zhǔn)備工作的電力機(jī)械、棉紡織、煤炭三個全國性托拉斯，也改為先試辦區(qū)域性的托拉斯。在此前后建立或準(zhǔn)備建立的區(qū)域性托拉斯有：東北電力機(jī)械公司、華東電力機(jī)械公司、陜西棉紡織公司、賀蘭山煤炭工業(yè)公司等。此外，地方各省市也在組織專業(yè)公司的基礎(chǔ)上新辦了一批地方性托拉斯。1966年5月，“文化大革命”在全國開始，托拉斯試點工作被迫中斷。
試辦工業(yè)、交通托拉斯，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定規(guī)模和水平后所進(jìn)行的一次經(jīng)濟(jì)管理體制改革；也是當(dāng)時在堅持計劃經(jīng)濟(jì)體制的前提下采取的一種優(yōu)化資源配置的方式。它在本質(zhì)上是試圖通過加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)的組織性和計劃性來克服經(jīng)濟(jì)工作中的分散性和盲目性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。與小生產(chǎn)式的分散經(jīng)營管理模式相比較，這是一個很大進(jìn)步，對于解決當(dāng)時經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一些急需解決的突出問題，也起到了積極的作用。但是，就實質(zhì)而言，它仍是為強(qiáng)化計劃經(jīng)濟(jì)體制而采取的措施，受到計劃經(jīng)濟(jì)本身的制約，引發(fā)了一系列新的問題和沖突。以我們今天的觀點來看，其主要的問題有四：其一、在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，托拉斯是對完成國家計劃負(fù)責(zé)的企業(yè)管理單位，不是獨立的商品生產(chǎn)和經(jīng)營者。托拉斯雖然實行獨立經(jīng)濟(jì)核算，但這僅是用于評價經(jīng)濟(jì)效果，企業(yè)并不能真正自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。這樣，企業(yè)的行為就不受市場的約束，行政措施仍然是經(jīng)濟(jì)管理的主要手段。因此，托拉斯不可能離開行政干預(yù)而嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，最后自身也會逐漸變成行政管理機(jī)關(guān)。其二，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政企不分的現(xiàn)象難以避免，企業(yè)實際上歸屬不同的地區(qū)和部門所有。用行政手段無法從根本上解決中央和地方之間、部門和部門之間在企業(yè)歸屬、管理權(quán)限、產(chǎn)品分配、利潤分成等問題上的矛盾。建立托拉斯后，實行了以“條條”為主的管理體制，地方的積極性就受到很大打擊。如果托拉斯跨越行業(yè)界限實行多種經(jīng)營，則在各行業(yè)管理部門之間、生產(chǎn)部門與物資和商業(yè)部門之間，也會在管轄范圍上發(fā)生沖突。其三，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，組建托拉斯的工作只能由主管部門通過行政手段在各自管理范圍內(nèi)進(jìn)行，企業(yè)之間不能根據(jù)相互需要自行結(jié)合。這種不依靠市場作用而建立起來的托拉斯，不可能自覺運(yùn)用價值法則來理順自身內(nèi)外的各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，很難在內(nèi)部構(gòu)成和對外協(xié)作上真正實現(xiàn)合理化。極有可能在打破了內(nèi)部企業(yè)之間的相互封閉狀態(tài)之后，又把托拉斯組織本身發(fā)展成為一種“萬事不求人”的對外封閉體系。其四，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)不具有獨立法人地位。托拉斯成立之后，必然會從加強(qiáng)計劃管理的需要出發(fā)，不斷向托拉斯總部集權(quán)，增強(qiáng)總公司這一級核算單位的作用。這就勢必進(jìn)一步剝奪下屬分公司和基層企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，造成托拉斯集中過多、統(tǒng)得過死的局面，使企業(yè)在托拉斯內(nèi)部吃“大鍋飯”。由單個托拉斯對整個行業(yè)實行壟斷，也會使企業(yè)因失去相互間的比較和競爭而喪失活力。在當(dāng)時的歷史條件下，上述這些問題不可能在根本上得到解決。因此，建立托拉斯的改革，不可能取得真正意義上的成功。
回顧30年前的這場改革試驗，能使我們從中得到許多教益。今天的經(jīng)濟(jì)體制改革，仍面臨著很多與當(dāng)年相同的問題；當(dāng)前的某些改革思路，也可于三十年前的一些零散而不成體系的設(shè)想中望見其端倪。但是，這段歷史所給予我們的最大啟示，就是：只有實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用，才能突破以往改革中“一管就死”、“一放就亂”，循環(huán)往復(fù)，永無盡頭的歷史怪圈，找到社會主義國家經(jīng)濟(jì)體制改革的根本出路。
（來源：《黨的文獻(xiàn)》1993年第2期）