進一步加強和改進黨的基層組織建設
歐陽淞
黨的十七屆四中全會是在新中國成立60周年之際召開的一次具有深遠意義的會議。全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是加強和改進新形勢下黨的建設的綱領性文獻。認真學習、深入貫徹全會關于黨的基層組織建設的要求，有必要在對黨的基層組織建設的發展歷程進行回顧，對黨的基層組織建設面臨的新情況新問題進行認真分析的基礎上，深入理解《決定》關于黨的基層組織建設的總體布局和基本要求，從而更好地把《決定》提出的黨的基層組織建設的各項任務落到實處。
一、黨的十六大以來黨的基層組織建設情況回顧
黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出了加強黨的執政能力建設和先進性建設的重大戰略任務，進一步明確了黨的基層組織建設的總體目標和工作思路。在各級黨組織的共同努力下，基層黨組織建設進入了全面創新、整體推進的歷史新時期，黨的基層組織建設大事不斷、新事不斷，取得了重大成就，積累了寶貴經驗，呈現出蓬勃生機和旺盛活力。
（一）堅持圍繞中心、服務大局，更加自覺地把黨的基層組織建設放到黨和國家工作大局中去謀劃和推進。黨的基層組織建設為推動經濟社會又好又快發展發揮了積極的作用，提供了堅強的組織保證。廣大基層黨組織和共產黨員在抗擊非典、抗擊嚴重低溫雨雪冰凍災害、抗擊汶川特大地震災害、服務北京奧運會、應對國際金融危機沖擊、維護西藏、新疆政治社會穩定等一系列大事、要事和難事中，作出了突出的貢獻，表現出了良好的精神風貌，贏得了廣泛的贊譽。實踐生動而又充分地表明，只要堅持在大局下行動，主動為黨和國家的中心工作服務，黨的基層組織建設就能大有作為，體現價值；黨的基層組織也只有堅持在大局下行動，才能得到來自大局的更多的重視和支持，從而把黨的基層組織自身建設得更加堅強有力。
（二）堅持尊重黨員主體地位，不斷激發和調動黨員和基層黨組織的內生動力。我們黨提出了尊重黨員主體地位的重大命題，通過采取發展黨內基層民主、支持黨員行使民主權利、引導黨員發揮主體作用和幫助基層解決場地經費困難等一系列重大舉措激勵關懷基層黨員干部，有效地激發了黨員和基層黨組織的創造活力。先后總結的“黨員承諾制”、“一定三有”和“四議兩公開”工作法等成功經驗的廣泛推廣，使廣大黨員和基層黨組織的主動性積極性創造性得到充分調動，基層黨組織建設推動科學發展、促進社會和諧的作用更加顯著。
（三）堅持改革創新，不斷研究新情況、解決新問題。以改革創新的精神研究新問題、應對新挑戰，為基層黨組織建設注入了不竭動力。我們適應社會組織形式和黨員就業方式等變化，靈活多樣設置組織，擴大了黨的組織覆蓋和工作的覆蓋；大力創新基層黨組織活動方式，逐步實現了基層黨組織的工作由傳統的行政命令型向指導服務型轉變，由封閉型向開放型轉變；大力創新基層黨建工作手段，充分利用現代信息網絡技術，開展黨員干部現代遠程教育工作，開通全國流動黨員咨詢服務專用電話，搭建基層黨建工作信息化平臺，為基層黨組織建設注入了新活力。
（四）堅持集中性教育和經常性教育有機結合，更加注重分類指導，不斷提高基層黨組織建設工作整體水平。在開展農村“三個代表”重要思想學習教育活動的基礎上，黨的十六大以來，著眼用馬克思主義中國化最新成果武裝黨員頭腦，全黨又先后開展了以學習實踐“三個代表”重要思想為主要內容的保持共產黨員先進性教育活動和深入學習實踐科學發展觀活動。這幾次集中性教育活動雖然主題不同、方式有異，但是，都一以貫之地體現了黨的理論創新每推進一步、理論武裝就跟進一步的重大部署，體現了黨員干部受教育、人民群眾得實惠的基本要求。同時，把集中性教育與經常性工作結合起來，針對新形勢下基層黨建工作新特點，突出分類指導，堅持常抓不懈，使基層黨組織建設更有實效，黨執政的組織基礎更加鞏固。
（五）堅持群眾滿意的價值取向，始終把實現、維護和發展好人民群眾利益作為基層黨組織建設的出發點和落腳點。胡錦濤同志提出，要“努力使先進性教育活動真正成為群眾滿意工程”。這一重要思想深刻闡明了新形勢下黨的基層組織建設的價值判斷標準。各級黨組織始終圍繞服務群眾這個主題，創設黨員志愿者服務等多種實踐載體，始終堅持以群眾滿意作為檢驗基層黨建工作的根本標準，使基層黨建工作始終得到了群眾的廣泛關注和熱情支持，基層黨組織在群眾中進一步增強了影響力和凝聚力。
（六）堅持健全完善以民主集中制為核心的組織制度，為不斷提高基層黨建工作科學化水平提供重要保障。中央在調查研究、認真總結各地成功經驗的基礎上，制定下發了《關于加強黨員經常性教育的意見》、《關于建立健全地方黨委、部門黨組（黨委）抓基層黨建工作責任制的意見》等一系列黨內法規制度，使黨的基層組織建設既富于創造性，又有基本的規范可循，使各級黨組織抓基層黨建的工作責任更加明確、工作格局更加合理。隨著制度機制的不斷完善，黨的基層組織建設正在走出一條不是靠政治運動、而是靠制度保障實現自身科學發展的新路子。
以上六個方面，從不同側面反映了基層黨建工作的成功探索和實踐。這些新實踐新探索，為我們貫徹落實《決定》精神，進一步抓好黨的基層組織建設積累了寶貴經驗，奠定了堅實基礎。
二、黨的基層組織建設面臨的新情況新問題
當今世界正處在大發展大變革大調整時期。《決定》指出，黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的。深刻變化的國際國內環境，既為新形勢下黨的基層組織建設提供了新的機遇，也提出了新的挑戰。對黨的基層組織建設的影響主要表現在以下幾個方面：
第一，世界多極化、經濟全球化帶來的深刻影響。在世界多極化趨勢發展過程中，敵對勢力視正在強大起來的中國為“潛在的戰略對手”，加大對我國進行滲透、破壞、顛覆活動力度；經濟全球化催生了數量眾多的非公有制企業和新社會組織，這些非公有制企業和新社會組織自身發展的特點，使黨組織的組建和發展工作面臨許多新情況新問題，黨組織覆蓋還存在許多空白點。
第二，工業化、信息化帶來的深刻影響。工業化的迅猛發展要求基層黨組織調整工作思路、完善基本格局，盡快形成適應新的就業方式、思想觀念和價值追求的組織形式和工作方式；互聯網的開放性和虛擬性要求黨的基層組織建設必須重視占領網絡輿論陣地；網絡輿情熱點與現實社會的熱點日益匯流、共振，要求基層黨組織必須提高新形勢下應對突發事件的能力和影響群眾、動員群眾的能力。
第三，城鎮化、市場化帶來的深刻影響。社會主義市場經濟的深入發展，極大地促進了生產要素在城鄉之間的自由流動和重新組合，推動了城鄉經濟社會發展的相融與互動，也對基層黨組織的工作布局、組織方式、管理模式和服務能力等提出了新的要求。整合城鄉基層黨建資源，構建城鄉統籌基層黨建新格局更顯重要；創新黨員教育管理方法，形成城鄉一體的黨員動態管理機制十分現實；拓寬農村基層干部隊伍來源，解決農村基層黨組織后繼乏人的問題更為緊迫。
第四，傳統安全因素與非傳統安全因素帶來的深刻影響。西方敵對勢力利用一切機會對我實施西化、分化戰略。一些非法宗教勢力、境外和國外的非政府組織加緊滲透；意識形態領域的交鋒和斗爭更加激烈；各種突發性公共安全事件日漸增多，基層黨組織承擔的反對分裂、維護穩定、協調利益、團結群眾的任務更加艱巨。
黨的基層組織建設面臨的新情況新問題如此現實，我們應當以《決定》對新形勢的判斷和分析為指導，準確把握黨的基層組織建設面臨的新趨勢、新特點，切實增強貫徹落實《決定》精神的責任感和緊迫感。
三、認真落實《決定》提出的加強黨的基層組織建設的主要任務
《決定》從黨的工作大局和中心任務出發，提出的新形勢下加強和改進基層黨組織建設的一系列重要思想，始終貫穿了“一條紅線”，就是要以改革創新精神加強和改進基層黨組織建設，不斷提高基層黨的建設的科學化水平，使基層黨建工作更加符合科學發展觀的要求。學習和貫徹《決定》精神，必須深刻領會和準確把握這條紅線，重點落實黨的基層組織建設六個方面的工作任務。
（一）創新黨組織的設置方式，擴大基層黨組織覆蓋面。
《決定》強調要全面推進各領域黨的基層組織建設，實現黨的組織和黨的工作全社會覆蓋，并進一步明確了基層黨組織設置的基本原則、工作重點和目標要求。一是以便于黨員參加活動、黨組織發揮作用為原則。在以地域、單位為主設置基層黨組織的基礎上，必須適應經濟結構、產業布局、組織形式、行業分工、黨員流向的發展變化，探索完善基層黨組織設置形式。二是以在非公有制經濟組織和新社會組織中建立黨組織為重點。要堅持一手抓基層黨組織組建、一手抓黨組織作用發揮，探索采取單獨組建、行業統建、區域聯建、樓宇共建等多種形式，不斷擴大黨在社會各個領域的組織和工作覆蓋。三是以活躍基層、打牢基礎為目標。強基礎，必須“活”基層。基層要“活”在工作上，注重以靈活多樣的方式開展黨的工作；基層還應當“活”在組織上，注重充分發揮基層黨組織的領導核心作用，帶動工會、共青團、婦聯等其他基層組織建設，支持和培育服務性、公益性、娛樂性的社區組織發展，把各階層各方面群眾更加緊密地團結凝聚在黨組織周圍。
（二）找準開展活動、發揮作用的著力點，推進基層黨組織工作創新。
貫徹落實《決定》精神，推進基層黨組織工作創新，應當注意把握三點。一是要圍繞基層黨組織功能定位，從活動內容上進行創新。《決定》依據黨章，同時根據經濟社會發展的新形勢新任務，進一步明確了農村、國有企業、街道社區、機關、高校和科研、文化等事業單位黨組織的職責任務，提出了“六個貫穿始終”、“六個發揮作用”的要求。《決定》還第一次明確提出了非公有制經濟組織、新社會組織黨組織的職能。各行業各領域的黨組織要根據自身職能，找到開展活動的切入點。比如，在農村，黨組織的活動應當與農民群眾的利益關切緊密結合起來，增強對群眾的感召力和吸引力；在城市街道社區，要以“有人管事、有錢辦事、有場所議事，構建區域化黨建格局”為重點，推進街道社區黨組織建設，充分發揮服務居民的職能；在國有企業，必須把牢固確立黨組織的政治核心地位與加快建立中國特色現代國有企業制度有機結合起來，把政治優勢轉化為核心競爭力；在機關，黨建工作必須緊緊把握服務中心、建設隊伍這兩大任務，切實在“走前頭、作表率”上下功夫。二是要結合開展創先爭優和三級聯創活動，從活動載體上進行創新。按照《決定》要求，在組織開展創先爭優活動、在城市街道社區等領域普遍推廣農村三級聯創活動成功經驗的同時，要根據不同行業領域黨組織的職能定位，積極探索像黨員承諾制那樣的體現特色、吸引黨員、富有實效的活動載體，更好地樹立黨的形象，擴大黨的影響。三是要適應信息化發展趨勢，從工作和活動方式上進行創新。《決定》第一次明確提出推進基層黨組織工作信息化的要求。要積極利用互聯網、手機等現代信息技術創新黨組織工作手段，通過完善“12371”黨員咨詢服務電話、健全基層黨建工作信息系統、發送“紅色短信”等多種方式，開辟黨組織新的活動空間，使黨的基層組織建設始終與社會發展相適應。當前，推進基層黨組織工作創新的一項重要任務，就是認真貫徹落實中央有關部門最近召開的黨領導的村級民主自治機制工作經驗交流會和全國街道社區黨的建設工作經驗交流會精神，積極探索農村基層黨建和城市街道社區黨建工作的改革創新之路。
（三）建立健全教育、管理、服務黨員長效機制，增強黨員隊伍的生機活力。
建立健全黨員教育、管理、服務長效機制，必須著眼于管基礎、管根本、管長遠，注意處理好以下三個關系。一是既要突出黨員發展工作重點，又要注重改善黨員隊伍結構。必須高度重視抓好在工人、農民中發展黨員工作，不斷鞏固黨的階級基礎。同時要重視在高知識群體、大學生等各領域優秀青年中發展黨員，積極做好在非公有制經濟組織、新社會組織中發展黨員工作，不斷優化黨員隊伍的結構。二是既要開展好黨員集中性教育活動，又要落實好經常性的黨員教育培訓規劃。《決定》第一次明確提出了建設學習型黨組織，建立基層黨員輪訓制度的要求。要根據《2009－2013年全國黨員教育培訓工作規劃》，抓緊制定實施意見，大規模開展基層黨員教育培訓，推進黨員教育培訓工作的經常化、制度化、規范化。三是既要加強黨員管理和服務，又要探索建立黨員在居住地發揮作用機制。《決定》強調從思想、工作、生活上關心黨員，同時第一次明確提出要探索建立黨員在居住地發揮作用機制，體現了把黨員的教育管理和服務融為一體的新理念。按照《決定》要求，一方面，基層黨組織必須關注黨員的合理需求，通過健全黨內激勵關懷和幫扶機制，搭建街道社區黨員服務中心等平臺，強化黨組織為黨員提供服務的功能。另一方面，要引導和鼓勵黨員參加居住地黨組織活動，參與以服務群眾為主要內容的各類志愿服務，立足居住地發揮作用，真正讓廣大黨員感到既有義務、有責任，又有權利、有溫暖。
（四）按照守信念、講奉獻、有本領、重品行的要求，建設高素質基層黨組織帶頭人隊伍。
基層黨組織帶頭人是基層黨組織能否發揮領導核心和政治核心作用的關鍵因素。《決定》明確提出了加強基層黨組織書記隊伍建設的重大任務，強調要準確把握“守信念、講奉獻、有本領、重品行”12字要求和“明確責任、考核監督、保障服務”12字重點。具體來說，一是要拓寬基層干部來源，選配好基層黨組織書記。必須按照《決定》要求，打破地域、單位、行業、身份限制，擴大選人視野，拓寬干部來源，注重從農村致富能手、回鄉大中專學生、外出務工返鄉人員、轉業退伍軍人等群體中選拔優秀黨員擔任村黨組織書記。特別要重視做好選聘高校畢業生到村任職工作，為基層黨組織培養后備人才和社會主義新農村建設的骨干力量。二是要加強考核監督，管理好基層黨組織書記。要結合正在基層進行的第三批深入學習實踐科學發展觀活動，進一步完善村（社區）黨組織書記目標責任制，健全管理和考核辦法。縣市區黨委有關部門要加強對村（社區）黨組織書記的管理，其調整使用、考核評議情況要做好備案工作。三是要提供服務保障，激勵好基層黨組織書記。推廣農村黨組織書記“一定三有”經驗（定工作目標，工作有合理待遇、干好有發展前途、退崗有一定保障），切實解決城市社區、農村基層組織負責人的基本報酬，逐步解決他們的社會養老保險問題，加大從農村、社區優秀基層干部中考錄公務員力度，探索對長期在基層工作、長期擔任鄉鎮黨政領導職務的干部實行工資福利傾斜政策，激勵基層黨組織負責人真正扎根基層、干事創業、服務群眾。
（五）拓展優勢互補、資源共享的實現途徑，構建城鄉統籌的基層黨建新格局。
構建“以城帶鄉、優勢互補、資源共享、協調發展”的城鄉統籌基層黨建新格局，既是統籌城鄉經濟社會發展對推進基層黨建工作創新提出的必然要求，也是推動形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要保證。貫徹《決定》這一精神，要注意把握三點。一是要以整合城鄉基層黨建資源為基礎。必須把城市和農村的組織資源、人才資源、物質資源、信息資源等整合起來，以達到集約配置、充分利用的目的。特別要注重引導城市黨建資源向農村流動，整合各個渠道投向農村的各種資源，建設具有綜合功能的村級組織活動場所和現代遠程教育終端站點，確保實現2010年鄉村全覆蓋的目標。要通過財政轉移支付等建立穩定規范的基層組織工作經費保障制度。二是要以建立健全城鄉一體的黨員動態管理機制為保證。要健全城鄉一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動黨員教育管理服務制度，加快建設全國黨員信息庫，構建黨員管理信息化平臺。實行城鄉基層黨組織一方為主、接續培養、兩地考察、互相銜接的優秀農民工入黨辦法，加強農民工群體中黨的工作，增強黨的影響力。三是要以普遍開展城鄉基層黨組織結對幫扶活動為抓手。各地區各行業各領域都要結合實際，積極探索城鄉基層黨組織結對幫扶的有效形式。城市基層黨組織要從政策、人才、技術、物資、信息、資金等方面幫扶農村黨組織，農村黨組織也要從提供活動經驗和鍛煉平臺等方面支持城市基層黨組織。要認真總結結對幫扶經驗，組織開展機關聯縣駐鄉、聯鄉包村、進村入戶等活動，加大對老少邊窮地區基層黨建工作的支持力度，推動城鄉之間、區域之間基層黨建工作統籌發展。
（六）探索擴大黨內基層民主的實現形式，增強黨員參與黨內事務、投身改革發展的內在動力。
《決定》進一步明確，推進黨內民主要以加強黨內基層民主建設為基礎，強調要發揮黨的基層組織在保障黨員民主權利方面的作用。當前和今后一個時期，加強黨內基層民主建設主要從五個方面著手。一是全面推進基層黨務公開。黨的基層組織的工作事項，只要不涉及秘密的，都要向黨員和群眾公開。要落實黨務公開責任，完善黨務公開程序，發揮黨務公開在基層民主政治建設中的示范和帶動作用。二是改革和完善黨內基層選舉制度。要堅持黨管干部原則，科學設定候選人資格條件、提名方式和提名程序，對候選人提名人選嚴格審核考察把關。建立嚴重違規用人問題立項督促檢查制度。健全候選人提名制度。完善候選人介紹辦法，規范選舉程序，改進選舉方式，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。當前，要認真組織、有序開展農村、社區等基層組織換屆選舉工作，著力解決拉票賄選等不正當競爭問題。三是推進黨內基層民主議事決策。要拓寬基層黨員參與民主議事決策途徑，發揮黨員大會（黨員代表大會）在議事決策中的作用，進一步完善基層黨組織領導班子議事決策程序。四是加強黨內基層民主監督。要定期進行黨員黨性分析，完善黨員民主評議辦法，及時處置不合格黨員。要完善黨員民主監督機制，拓寬社會監督評價渠道，采取民意調查、群眾滿意度測評等方式，對基層黨組織及其負責人的工作進行公開評價。五是引導黨員積極參與民主實踐。要把黨內民主教育納入黨員、干部經常性教育培訓的重要內容，深入開展黨員權利和義務教育，增強黨員的民主意識、參與意識和責任意識，發揮黨員領導干部的示范作用，影響和帶動廣大黨員積極投身黨內民主實踐，不斷活躍黨內基層民主生活，提高黨內基層民主建設質量。
加強和改進新形勢下基層黨組織建設，各級黨組織負有重要責任。各級領導班子和領導干部要按照黨的十七屆四中全會精神，用嚴格的責任制抓落實，用真摯的感情抓落實，用扎實的作風抓落實，用科學的方法抓落實，用創新的精神抓落實，在以胡錦濤同志為總書記的黨中央的堅強領導下，進一步提高基層黨建工作科學化水平，不斷開創基層黨組織建設新局面，為推動科學發展、促進社會和諧提供堅強的組織保證。
（作者為中央組織部副部長、中央黨史研究室主任）
（來源：《黨建研究》2009年第12期）