試析1949～1978年新中國對港澳問題政策的制定及意義

孫翠萍

[摘要]港澳問題是歷史遺留問題，對港澳問題政策的制定受當時歷史條件的影響。早在新中國成立前夕，毛澤東就提出“暫時不動”港澳的方針；新中國成立后至20世紀50年代，中共第一代中央領導集體明確以“暫時不動”的方針指導對港澳的工作；六七十年代，進一步豐富了對港澳“長期打算，充分利用”八字方針的內涵。中共第一代中央領導集體對港澳問題的政策是在實事求是的基礎上為實現維護國家主權、推進祖國統一的目標而提出的，蘊含著寶貴的歷史經驗，為鄧小平提出“一國兩制”提供了基礎和前提。

[關鍵詞]新中國 港澳問題 政策制定 1949～1978年

按照“一國兩制”方針，中國政府通過與英、葡兩國政府舉行外交談判，成功解決了歷史遺留的港澳問題，對香港、澳門恢復行使主權，實現了長期以來中國人民收回香港、澳門的愿望。關于港澳回歸學界已有諸多研究成果，但是關于中共第一代中央領導集體對港澳問題政策的制定及意義則著墨不多。【關于港澳回歸的研究主要有：李后的《百年屈辱史的終結——香港問題始末》（中央文獻出版社1997年版）；鐘士元的《香港回歸歷程——鐘士元回憶錄》（香港中文大學出版社2001年版）；齊鵬飛的《“一國兩制”在香港、澳門的成功實踐及其歷史經驗研究》（人民出版社2016年版）；康冀民的《澳門回歸之路》（澳門文史資料工作計劃有限公司2006年版）；宗道一等的《周南口述：遙想當年羽扇綸巾》（齊魯書社2007年版）；有智等的《親歷：回歸與合并——張浚生訪談錄》（浙江大學出版社2011年版）；陳佐洱的《我親歷的香港回歸談判》（香港鳳凰書品文化出版有限公司2012年版）；等等。】本文在已有研究的基礎上圍繞新中國成立后中英、中葡關系的發展以及港澳對于內地的經濟作用等方面考察新中國對港澳問題政策的制定與意義。

一、制定對港澳問題政策的歷史背景

港澳問題是歷史遺留問題，新中國對港澳問題政策的制定受當時歷史條件的影響。新中國成立后，在中國共產黨領導下形成的第一次建交高潮成為新中國走向國際社會的良好開端，為解決歷史遺留問題創造了前提。毛澤東提出“另起爐灶”、“打掃干凈屋子再請客”和“一邊倒”三大外交方針，開創了中國共產黨領導下的新中國外交的局面。

（一）新中國成立后的中英、中葡關系

1.新中國成立后的中英關系

新中國成立后，在香港問題上，英國政府出于對實際利益的考慮，并沒有完全效仿美國的政策，而是成為第一個承認新中國的西方大國。1950年1月6日，英國外交事務大臣恩尼斯特·貝文致中國外交部部長周恩來的照會稱，英國愿與中國在平等、互利及互相尊重領土主權的基礎上建立外交關系。9日，周恩來復電表示同意，并接受貝文所派的胡階森為英國政府來京談判建交的代表。【宋恩繁、黎家松主編：《中華人民共和國外交大事記》第1卷，世界知識出版社1997年版，第17頁。】2月8日，毛澤東就中英建交的先決問題指出：“其中最重要者為英國與蔣介石反動派殘余的關系問題，因英國既已與我中華人民共和國中央人民政府建立外交關系，即不應同時再與國民黨政府作任何外交來往，而英國代表在聯合國安全理事會及其他組織中竟繼續承認國民黨代表為合法，拒絕接受我中華人民共和國代表，這在建立中英外交關系上是不可能不解決的先決問題；其次，英國香港政府對國民黨政府在港的官方代表、機關及其所屬的一切國家資財采如何態度，也須弄清楚，因這類事情也是屬于與國民黨政府斷絕關系的問題”。【《毛澤東外交文選》，中央文獻出版社、世界知識出版社1994年版，第129頁。】5月22日，中國外交部發言人就中英建交談判事發表談話稱：“中方在3月2日談判開始時就提出兩國建交初步的與程序的問題，其中最重要與必須先行解決者為英國政府與中國國民黨集團的關系問題”。針對英國代表在聯合國對中國代表權問題投棄權票及港英當局扣押中國留港飛機等行為，外交部發言人指出：“英國政府一方面表示與中國建立外交關系的愿望，另一方面又在事實上并未完全與國民黨集團斷絕關系。中國政府認為，請英國政府對這種言行不符的問題作進一步澄清，實屬完全必要”。【宋恩繁、黎家松主編：《中華人民共和國外交大事記》第1卷，世界知識出版社1997年版，第17頁。】鑒于英國在承認新中國的同時又有所保留的情況，1954年6月，中英兩國在北京和倫敦互派代辦達成了協議。【《“看我公樽俎折強權”——憶周總理在日內瓦》，《人民日報》1978年3月10日。】雖然中英僅有代辦級的外交關系，但英國畢竟是第一個承認新中國的西方大國。中英關系的發展對于香港問題的解決具有積極的歷史意義。

1954年8月，英國工黨領袖、前首相艾德禮率英國工黨代表團訪華，毛澤東在會見艾德禮等人時說道：“從第二次世界大戰開始以來，中英關系已經根本改變。雖然并不是說我們之間沒有爭論，沒有不同意見，也不是說我們兩國的制度沒有不同之處。”“在我們和你們之間，基本的爭論是不多了。是不是？這是基本問題。我們和法國的關系同樣是這樣。”“有兩個基本條件使我們完全可以合作：一、都要和平，不愿意打仗；二、各人搞自己的建設，因此也要做生意。和平、通商，這總是可以取得同意的，對不對？”【《毛澤東傳（1949～1976）》上，中央文獻出版社2003年版，第565～567頁。】這次談話向西方世界闡明了新中國的和平外交政策以及在國際問題上的基本立場。

2.新中國成立后的中葡關系

中葡兩國受冷戰格局影響遲遲未建立外交關系。在新中國成立后，葡萄牙在配合美國第二次世界大戰后政策的同時也謀求與新中國和平共處。1949年，當中國人民解放軍在華南取得優勢的時候，葡萄牙政府草擬了應對緊急情況的計劃，撤出在上海的僑民。很多僑民輾轉來到澳門，同時，澳門還成為部分敗退的國民黨人的庇護所。“1951年，澳門由于在朝鮮戰爭期間充當了一個輸送石油、戰爭物資和軍需品進入中國的走私或轉運中心而受到全世界的關注”，這在一定程度上緩解了美國對華貿易禁運造成的壓力，“美國對葡萄牙施加壓力，要它配合自己對蘇聯集團國家的貿易禁運”。【〔澳〕杰弗里·C.岡恩著、秦傳安譯：《澳門史：1557～1999》，中央編譯出版社2009年版，第229頁。】1955年，澳葡當局“籌備舉行所謂慶祝‘澳門開埠四百周年紀念’”活動，受到中國各界譴責。6]10月8日，周恩來指出：“葡萄牙準備以一個月時間大規模地慶祝澳門‘開埠’四百周年。這是對中國人民的一個挑釁，中國人民必須有所回答。他們準備這樣做，不僅會刺激在澳門的中國人的感情，也會刺激在香港的中國人的感情”。【《周恩來年譜（1949～1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第508頁。】在中方的抗議下，澳葡當局取消了活動。

（二）重視港澳對內地經濟發展的作用

新中國成立初期，百廢待興，對外貿易的大部分由香港轉口，與內地的貿易額占香港貿易總額的第一位。即使后來受以美國為首的西方國家對華禁運的影響，內地對港澳的貿易額有所下降，但港澳仍然是內地重要的貿易窗口。1949年，“因為中國解放戰爭全面勝利，一時對外貿易及航運問題未能即刻恢復，所以中國對外貿易，因為各種條件的限制，出進口貿易大部統由香港轉口。一九四九年七月以后因為國民黨的海上封鎖，華中對外貿易重心北移，所以華北的對港貿易增加最多，這是主要的原因之一，香港貿易的繁榮也正是這樣促成的”。就華北對香港的貿易數字來看，1949年3～12月“華北對香港貿易，出口是66，630，377，270元，合美金11，869，735元，占出口總值的42.04%；由香港進口是2，190，768，518元，合美金776，734元，占進口總值的3.72%。由此可知我們用香港的轉口對我們的貿易是有利的，尤其在推銷出口貨物方面，香港市場幾乎占華北出口的一半，為出口的第一位，較美國（40.23%）為多。所以香港市場還需要繼續掌握，不能放松，否則目前我們的土產出口要感到不便”。【中國社會科學院、中央檔案館編：《1949～1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·對外貿易卷》中，經濟管理出版社1994年版，第588～589頁。】但自1951年港英當局追隨美國對內地實行禁運后，貿易額逐年下降，1951年內地從香港進口額3.8億美元（其中橡膠、輪胎、石油、機器、鋼材、汽車零件、化學品等占2.26億美元），到1955年就只有3462萬美元。根據港英當局的統計，1950年對內地的貿易占其整個對外貿易的30.9%，至1955年僅占15.35%。內地對澳門貿易額1951年達5409萬美元，1955年降至566萬美元。【中國社會科學院、中央檔案館編：《1949～1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·對外貿易卷》中，經濟管理出版社1994年版，第588～589頁。】

毛澤東、周恩來等人非常重視港澳對于內地經濟發展的作用。1956年5月，毛澤東提出：“要有更積極的政策。港澳華僑拿外匯來拿外匯走，這是合理的，這對我們并無所損……要針對港澳華僑的顧慮，想辦法爭取利用這一大筆外匯。”【《毛澤東年譜（1949～1976）》第2卷，中央文獻出版社2013年版，第581頁。】1957年4月，周恩來指出：“香港是自由港，原料來得容易，聯系的范圍很廣，購置設備可以分期付款，成本低，有市場，技術人才容易訓練出來。所以，香港發展生產具備很多有利條件。我們在香港的企業，應該適應那里的環境，才能使香港為我所用。我們不是要動員一切可以動員的力量，化消極因素為積極因素嗎？香港應該化為經濟上對我們有用的港口。”【《建國以來重要文獻選編》第10冊，中央文獻出版社1994年版，第243頁。】1961年3月，朱德在對港、澳出口工作會議上講話指出：“最近幾年，我們對社會主義國家的貿易做得比較多些，對資本主義國家的貿易做得比較少。今后，對資本主義國家的貿易額要增加一些。港、澳是自由港，離我們又近，是我們對資本主義國家出口的一個很好的陣地，我們應該抓住這個陣地”。【《朱德年譜（新編本）（1886～1976）》下，中央文獻出版社2006年版，第1800頁。】在以美國為首的西方國家對新中國實行貿易禁運的情況下，港澳對內地經濟發展的作用主要表現為轉口貿易。港澳對于內地在經濟上的積極作用是中共領導人對港澳提出“暫時不動”以及“長期打算，充分利用”的重要因素。

二、新中國對港澳問題的政策

新中國對港澳問題的政策是在實事求是的基礎上根據國內外形勢，為實現維護國家主權、推進祖國統一的目標而提出的。

（一）新中國成立前夕“暫時不動”港澳方針的提出

1949年2月毛澤東同米高揚會談，在談完“打掃干凈屋子再請客”的外交方針之后，毛澤東提出了“暫時不動”港澳的方針：“中國還有一半的領土尚未解放。大陸上的事情比較好辦，把軍隊開去就行了，海島上的事情就比較復雜，需要采取另一種較靈活的方式去解決，或者采用和平過渡的方式，這就要花較多的時間了。在這種情況下，急于解決香港、澳門的問題也就沒有多大意義了。相反，恐怕利用這兩地的原來地位，特別是香港，對我們發展海外關系、進出口貿易更為有利些。總之，要看形勢的發展再作最后決定。”【《毛澤東傳（1893～1949）》，中央文獻出版社2004年版，第948頁。】6月，毛澤東在給斯大林的電報中說：“有關香港和九龍的問題，我們暫時不打算提出還歸中國的要求”，【沈志華編譯：《俄國解密檔案：新疆問題》，新疆人民出版社2013年版，第320頁。】這是中共領導人較早地表述對港澳問題的政策。

（二）20世紀50年代“暫時不動”港澳方針的發展

1951年春，周恩來曾對新華社香港分社社長黃作梅說，香港對我們大有好處，“可以支持我們的反美斗爭，支持我們的國內建設”，要求他們做好這方面的工作。【《周恩來傳》三，中央文獻出版社2011年版，第1210頁。】1956年5月28日，毛澤東在聽取中共廣東省委關于港澳問題的匯報時指出：“現在的形勢比抗美援朝時，不是好一點，而是好三點。英國對我們的政策是看見的，它要和我們做生意，美國也要來的，明年不來，后年也會來的。香港暫時還是不收回來好，我們不急，目前對我們還有好處，現在拿過來不見得有利。”【《毛澤東年譜（1949～1976）》第2卷，中央文獻出版社2013年版，第581頁。】

1957年4月28日，周恩來發表了關于香港問題的講話：“我們不能把香港看成內地。對香港的政策同對內地是不一樣的，如果照抄，結果一定搞不好。因為香港現在還在英國統治下，是純粹的資本主義市場，不能社會主義化，也不應該社會主義化。香港要完全按資本主義制度辦事，才能存在和發展，這對我們是有利的。香港的主權總有一天我們是要收回的，連英國也可能這樣想。”“要進行社會主義建設，香港可作為我們同國外進行經濟聯系的基地，可以通過它吸收外資，爭取外匯。我們要打開局面，就得對香港的民族資產階級講清政策，使人家有利可圖。”【《建國以來重要文獻選編》第10冊，中央文獻出版社1994年版，第243頁。】周恩來關于香港問題的講話深化了中央關于港澳問題的政策，為進一步提出“長期打算，充分利用”八字方針奠定了基礎。

（三）20世紀六七十年代“長期打算，充分利用”方針的形成

20世紀50年代末60年代初，周恩來提出了“長期打算，充分利用”八字方針，只是當時未對外公開宣布。當時“中央首先要解決的是臺灣問題，其次才是香港問題”。【宗道一等編著：《周南口述：遙想當年羽扇綸巾》，齊魯書社2007年版，第237頁。】1961年1月24日，毛澤東在會見外賓時說：“在我們中國大陸上，帝國主義都回去了，它是被我們趕回去的。葡萄牙在我國現在還有一塊小殖民地，我們只要用一個指頭，他們就會跑掉。為什么不用一個指頭把他們趕跑，讓他們留著呢？這是因為首先臺灣還由美國人占領著；其次還有香港，由英國人管理著；第三才是葡萄牙管理的澳門。讓他們管理幾天，也許幾年，也許更長一點時間。那些地方不大。我們先把最大一塊弄好，那三個地方將來再說。”【《毛澤東年譜（1949～1976）》第4卷，中央文獻出版社2013年版，第530～531頁。】1963年8月9日，毛澤東再次指出：“中國還沒有完全解放，因為臺灣還沒有解放，現在美國還在占領我們的臺灣。美國不承認中國，在我國周圍建立很多軍事基地來包圍我們。至于香港，英國沒有多少軍事力量，我們要占領是可以的。但過去有條約關系，小部分是割讓的，大部分是租借的，租期是九十九年，還有三十四年才滿期。這是特殊情況，我們暫時不準備動它。香港是通商要道，如果我們現在就控制它，對世界貿易、對我們同世界的貿易關系都不利。我們不動它并不是永遠不動它。英國現在安心，將來會不安心的。”【《毛澤東年譜（1949～1976）》第5卷，中央文獻出版社2013年版，第249～250頁。】1968年1月，周恩來批評了極“左”思潮對港澳方針政策的沖擊，他指出：1967年6～9月這4個月“國內報紙對香港的宣傳是有毛病的”，把“紅衛兵的口號也用到香港問題的報道上了”。【《周恩來年譜（1949～1976）》下卷，中央文獻出版社1997年版，第211頁。】

20世紀70年代，毛澤東多次發表談話，進一步豐富了對港澳工作方針的內涵。1970年8月11日，毛澤東在會見南也門總統委員會主席魯巴伊等人時提到充分利用香港的主張：“我們還沒有把英國人從香港趕走呢，你們先走了一步。我們是借香港做生意，同世界各國做生意，暫時不去驚動它”。【《毛澤東年譜（1949～1976）》第6卷，中央文獻出版社2013年版，第317頁。】1974年5月25日，毛澤東在會見英國前首相愛德華·希思時就香港問題談道：“你們剩下一個香港問題。我們現在也不談。到時候怎么辦，我們再商量吧。是年輕一代人的事情了。”【廉正保主編：《中華人民共和國外交大事記》第4卷，世界知識出版社2003年版，第385頁。】在此次會見中，毛澤東還說：“現在還剩下一個我們要求在香港設立官方代表機構問題，這是出于我們在那里的需要，我們不會搞小動作，不會以此達到其他目的。這個問題可以等你們考慮成熟后再談，也許在你再任首相時達成協議”。【廉正保主編：《中華人民共和國外交大事記》第4卷，世界知識出版社2003年版，第385頁。】1975年3月24日，毛澤東同王海容、唐聞生談中外關系，在談到同葡萄牙建交的事情時，毛澤東提出：“跟葡萄牙建交，就有澳門問題，收回澳門就會影響香港，而香港又影響臺灣。”【《毛澤東年譜（1949～1976）》第6卷，中央文獻出版社2013年版，第317頁。】這番談話體現出中共第一代中央領導集體在解決臺港澳問題、推進祖國統一問題上提出的方針政策是從大局著眼、戰略考量的結果。

20世紀70年代，隨著中華人民共和國恢復在聯合國的合法席位，中美關系解凍并建交，中英關系和中葡關系也取得了突破性發展。1972年3月13日，中英兩國達成了互換大使的協議。【《中華人民共和國和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國關于互換大使的聯合公報》，《人民日報》1972年3月14日。】3月29日，英國首任駐華特命全權大使艾惕思向中華人民共和國代主席董必武遞交了國書。【《英國首任駐華大使向董必武代主席遞交國書》，《人民日報》1972年3月30日。】1979年2月，中葡兩國正式建立外交關系，雖然在建交公報中未提到澳門問題，但簽署了一份諒解備忘錄：“澳門是中國的領土，目前由葡萄牙政府管理，澳門問題是歷史遺留下的問題，在適當的時期，中葡兩國政府通過友好協商解決。”【康冀民：《澳門回歸之路》，澳門文史資料工作計劃有限公司2006年版，第3頁。】中英、中葡大使級外交關系的建立，為雙方談判解決香港問題和澳門問題奠定了基礎。

三、制定對港澳問題政策的經驗與意義

改革開放之前新中國對港澳問題的政策蘊含著寶貴的歷史經驗。習近平在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上指出：“一切向前走，都不能忘記走過的路；走得再遠、走到再光輝的未來，也不能忘記走過的過去。”【《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2014年版，第17頁。】新中國制定對港澳問題政策的經驗為20世紀80年代創造性地提出“一國兩制”方針提供了基礎和前提，具有現實意義。

新中國制定對港澳問題政策的最大經驗為實事求是，即在綜合判斷國內外形勢的基礎上，使港澳服務于內地經濟發展的需要。在港澳回歸前，港澳問題作為歷史遺留問題，涉及中國與英國和葡萄牙的外交關系。新中國成立后，英美各自對香港和臺灣未來地位的關注使它們在承認中國的問題上出現分歧，“英國人希望香港免遭共產黨的控制，方法是強調香港在對華貿易中的重要地位，并表示愿意就香港的政治前途問題與共產黨進行討論。他們認為，只要承認共產黨政府，就能促進上述兩個目標的實現”。【〔美〕埃德溫·W.馬丁著，姜中才、于占杰譯：《抉擇與分歧——英美對共產黨在中國勝利的反應》，社會科學文獻出版社·社會政法分社2016年版，第85頁。】就香港和九龍的問題，毛澤東在提出“我們暫時不打算提出還歸中國的要求”的見解之后，又指出：“在這樣的局勢下，英、法、美軍侵占中國領土的可能性未必會很大”，“對待國內外敵人，我不打無準備的仗，戰則必勝”。【沈志華編譯：《俄國解密檔案：新疆問題》，新疆人民出版社2013年版，第320頁。】在“暫時不動”港澳方針的指導下，1954年6月，中英兩國代表在日內瓦達成關于互派代辦的協議，形成了代辦級的外交關系。2015年10月，習近平高度評價了中英關系，他強調：“英國是第一個承認新中國的西方大國，也是率先同中國建立全面戰略伙伴關系的歐盟國家”。【《習近平在英國議會發表講話》，《人民日報》2015年10月21日。】中英兩國外交關系的發展同以和平談判的方式妥善解決歷史遺留問題密不可分。

新中國對港澳問題的政策有助于發揮港澳的自身優勢服務于內地的經濟發展需求。在以美國為首的西方國家對新中國實行貿易禁運的情況下，香港通過轉口貿易對內地經濟發展發揮了很大作用。在特定歷史時期，港澳的“窗口”作用凸顯。在20世紀60年代初，為緩解內地糧食供應緊張的局面，陳云提出增加進口大米的數量，而香港正是進口糧食的重要通道。【孫翠萍：《陳云與香港工作的歷史考察》，《當代中國史研究》2013年第3期。】據曾任華潤公司（香港）執行秘書的巢永森回憶：“1960年底到1962年初，經過一年多的努力，我們完成了1961年糧食進口計劃，跟加拿大、澳大利亞也簽訂了長期供貨協議，爭取到了延期付款”。【吳學先：《紅色華潤》，中華書局2010年版，第308頁。】

新中國制定對港澳問題政策的經驗為20世紀80年代創造性地提出“一國兩制”方針提供了歷史前提。“‘一國兩制’的構想不是突然從天上掉下來的，是經過很長時期的醞釀，逐步地豐富，逐步地完善。從我們第一代黨和國家領導核心起就開始考慮這個問題了”。【宗道一等編著：《周南口述：遙想當年羽扇綸巾》，齊魯書社2007年版，第237頁。】“一國兩制”方針的提出是對毛澤東、周恩來等領導人堅持實事求是地處理歷史遺留問題的繼承和發展，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，包含了中國共產黨創造性地用和平方式解決爭端的思想。

港澳問題等歷史遺留問題是關系國家主權獨立、統一和安全的重要問題，黨和國家領導人毫不動搖地堅持一個中國的原則。鄧小平指出：“關于主權問題，中國在這個問題上沒有回旋余地。”【《一國兩制重要文獻選編》，中央文獻出版社1997年版，第8頁。】習近平強調：“一國兩制”在香港的實踐取得了舉世公認的成功，要“始終準確把握‘一國’和‘兩制’的關系。‘一國’是根，根深才能葉茂；‘一國’是本，本固才能枝榮。‘一國兩制’的提出首先是為了實現和維護國家統一”。【習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話（二○一七年七月一日）》，《人民日報》2017年7月2日。】在事關國家主權、領土完整和祖國統一的重大問題上，中國政府的立場從來都是堅定不移、一以貫之的。把握新中國對港澳問題政策制定的歷史經驗對準確理解“一國”和“兩制”的辯證統一關系具有現實意義。

（本文作者：孫翠萍，歷史學博士，副研究員，中國社會科學院當代中國研究所，100009。）

(責任編輯：葉張瑜)

（來源：《當代中國史研究》2017年第6期）