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[內(nèi)容提要] 穩(wěn)定的政黨體制有利于政府的穩(wěn)定。戰(zhàn)后以來，德國政黨格局經(jīng)歷了從“兩大一小”（亦稱兩個半）、“兩大兩小”到“兩大三小”的發(fā)展。議會中的政黨力量相對集中，朝野雙方的權(quán)力分配也比較均衡，國內(nèi)政治格局穩(wěn)定。而《基本法》憲政體制、聯(lián)邦議會中得票多數(shù)的政黨執(zhí)政、法治化的政黨政治等因素構(gòu)成了德國政治環(huán)境的典型特征。這種規(guī)范的民主和法治的環(huán)境決定了執(zhí)政政黨必須依法活動、依法執(zhí)政，這是執(zhí)政黨能夠長期、平穩(wěn)執(zhí)政的根本條件。

[關(guān)鍵詞]德國政黨議會選舉基本法

德國實行多黨制，其政黨體制在戰(zhàn)后經(jīng)歷了獨具特色的從“兩大一小”、“兩大兩小”到“兩大三小”的發(fā)展。聯(lián)盟黨（基民盟/ 基社盟）和社民黨這兩個大黨輪流執(zhí)政，自民黨（后來還有綠黨）這樣的小黨則是大黨不可或缺的執(zhí)政伙伴。“一大一小”兩黨聯(lián)合執(zhí)政構(gòu)成了德國戰(zhàn)后民主政治的常態(tài)。執(zhí)政黨嚴(yán)格按照憲法，即《德意志聯(lián)邦共和國基本法》治國理政。

一、德國政黨概況

20世紀(jì)90年代以前，除了德意志黨（Deutsche Partei，DP）等幾個小黨[i]在聯(lián)邦德國成立初期曾經(jīng)短暫地進(jìn)入議會之外，能夠長期穩(wěn)定地獲得5%以上選票而進(jìn)入聯(lián)邦議會的政黨只有聯(lián)盟黨、社民黨和自民黨。在1990年10月兩德統(tǒng)一之后舉行的首次全德聯(lián)邦議會選舉中，有6個政黨進(jìn)入議會，它們是：德國社會民主黨、基督教民主聯(lián)盟、基督教社會聯(lián)盟、自由民主黨、聯(lián)盟90/綠黨以及民主社會主義黨。此后的歷次大選結(jié)果仍然是由這6個政黨分享聯(lián)邦議會的議席。各個政黨的基本情況如下。

1、 德國社會民主黨（Sozialdemokratische Partei Deutschlands，SPD）：簡稱社民黨，是德國目前的執(zhí)政黨之一。德國社民黨的前身是1869年成立的德國社會民主工黨，該黨于1875年同德國工運中的拉薩爾派“全德工人聯(lián)合會”（1863年成立）合并。該黨在納粹時期被希特勒政府取締而被迫轉(zhuǎn)入地下，1945年10月重建。社民黨的黨員主要來自工人和職員，目前擁有大約60萬名黨員。

2、 基督教民主聯(lián)盟（Christlich-Demokratische Union Deutschlands，CDU）：簡稱基民盟，也是德國目前的執(zhí)政黨之一。基民盟成立于二戰(zhàn)結(jié)束后的1945年12月。該黨政治傾向保守，黨員主要是基督教徒，現(xiàn)有黨員約58.4萬人。該黨分別于1949-1969年和1982-1998年執(zhí)政。2005年11月，該黨與社民黨一道組成了德國戰(zhàn)后第二個大聯(lián)合政府。

3、 基督教社會聯(lián)盟（Christlich-Soziale Union in Bayern e.V.，CSU）：簡稱基社盟。該黨于1945年10月成立，只在德國南部的巴伐利亞州（Bayern）設(shè)有組織，其活動范圍也僅限于巴伐利亞州。該黨自成立以來，一直是巴伐利亞州的執(zhí)政黨。基社盟現(xiàn)有黨員約17.4萬人，其成員約70%-80%是基督教徒，并且大部分為大企業(yè)主和中高級職員。該黨代表著一些大財團(tuán)、大銀行、大企業(yè)的利益。

1947年以后，基民盟與基社盟結(jié)成姐妹黨（Schwesterparteien），被稱為聯(lián)盟黨（Union）。這兩個政黨在意識形態(tài)、政策政綱、組織架構(gòu)和歷史背景方面的差異微乎其微。二者都是基督教政黨，主要面向基督教教派的選民。兩黨經(jīng)常聯(lián)合組成基督教聯(lián)盟黨參加竟選，并且在戰(zhàn)后的歷屆議會中都是以組成一個議會黨團(tuán)的方式運作。兩黨除了在1980年和1998年的大選中共同推舉基社盟主席施特勞斯、施托伊貝爾作為聯(lián)邦總理候選人之外，在其余14屆的議會選舉中推薦的聯(lián)邦總理候選人都出自基民盟。

4、自由民主黨（Freie Demokratische Partei，FDP）：簡稱自民黨。該黨成立于1948年12月。幾十年來，自民黨在德國政治舞臺上一直扮演著“中間人”的角色，在聯(lián)盟黨與社民黨這兩大陣營之間起著“天平砝碼”的作用，決定著競爭雙方誰能執(zhí)政。自民黨主要代表中產(chǎn)階級的利益，明確主張經(jīng)濟(jì)自由主義，其黨員主要是中小企業(yè)主、自由職業(yè)者和一些官員，現(xiàn)有黨員約6.7萬人。該黨在德國的政治光譜中居于右翼，是新自由主義的積極推行者。

5、 聯(lián)盟90／綠黨（Bündnis 90/Die Grünen）。綠黨（Die Grünen）崛起于1970年代末的聯(lián)邦德國，最初是各種環(huán)境保護(hù)組織的聯(lián)合體，于1980年1月建黨。該黨于1983年3月首次進(jìn)入聯(lián)邦議會，1985年12月在黑森州與社民黨組成聯(lián)合內(nèi)閣。1993年5月，德國西部綠黨與德國東部聯(lián)盟90（Bündnis 90）合并，組成聯(lián)盟90／綠黨。后者原為德國東部地區(qū)的生態(tài)政黨，以反抗前東德統(tǒng)一社會黨的黨政權(quán)而聞名。該黨在1990年12月兩德統(tǒng)一后的首次議會選舉中，由于惟一一次不受得票門檻的限制而贏得8席（得票率為1.2％）。綠黨的黨員主要是環(huán)境保護(hù)主義者、和平主義者、反核能者，現(xiàn)有黨員約4.5萬人。

6、民主社會主義黨（Partei des Demokratischen Sozialismus, PDS）：簡稱民社黨。該黨的前身是前東德的執(zhí)政黨——德國統(tǒng)一社會黨，1990年2月改名為民主社會主義黨，2005年7月18日改名為左翼黨-民社黨。德國統(tǒng)一之后，民社黨難以在全德國范圍內(nèi)發(fā)揮作用，其影響和活動區(qū)域主要局限于東部地區(qū)，黨員主要來自東部的工人、職員、教師、少量的官員和自由職業(yè)者。在1990年的大選中，民社黨得益于5%門檻條款對新老聯(lián)邦州有所區(qū)別的特殊規(guī)定而進(jìn)入聯(lián)邦議會。在2005年9月結(jié)束的第十六屆聯(lián)邦大選中，民社黨和西部的“選舉替代——勞動與社會公正”[ii]組成競選聯(lián)盟并獲得8.4%的選票，成為議會第四大黨。2007年6月16日，德國左翼黨-民社黨和“選舉替代”在柏林合并，成立了新的“左翼黨”。左翼黨目前擁有7.1萬名黨員，其中民社黨6萬人，選舉替代1.1萬人，是德國的第三大黨。

二、德國現(xiàn)行政黨格局的形成

戰(zhàn)后以來，德國政黨格局經(jīng)歷了從“兩大一小”（亦稱兩個半）、“兩大兩小”到“兩大三小”的發(fā)展。要了解德國今天穩(wěn)定的政黨格局是如何形成的，就必須回顧自魏瑪共和國以來德國政黨發(fā)展的曲折歷程。

1、魏瑪共和國時期的比例代表制

在魏瑪共和國時期(1919-1933)，德國政壇呈現(xiàn)出來的是一種“分裂的政黨體制”。全國共有大小政黨100多個，其中能夠經(jīng)常進(jìn)入議會的有20多個。魏瑪憲法將議會分為聯(lián)邦議會和聯(lián)邦參政院，在聯(lián)邦議會的選舉中，將全國作為一個大選區(qū)，各個政黨在全國范圍內(nèi)按照比例代表制競爭議席。這種規(guī)定助長了弱小政黨的力量，使得眾多小黨能夠合法地進(jìn)入議會并利用議會舞臺逐步發(fā)展壯大。當(dāng)時，聯(lián)邦議會內(nèi)通常有兩三個大黨和若干個小黨，沒有一個大黨能夠獲得絕對多數(shù)，全部席位被十幾個政黨瓜分。德國社會民主黨、德國共產(chǎn)黨、德意志人民黨、天主教中央黨、德意志民族人民黨和國家社會主義工人黨（納粹黨）等是具有一定影響力的主要政黨。

由于各個政黨都堅持本黨的立場，政府在重大決策上很難達(dá)成一致，議會的立法功能因各黨的意見分歧和相互爭吵而削弱，政府因不能獲得議會的穩(wěn)定多數(shù)而頻繁更替。從1918年到1928年，魏瑪共和國更換了十屆政府，每屆政府的平均壽命只有1年。

魏瑪共和國憲法比例代表制所包含的這種致命的“制度性缺陷”最終導(dǎo)致了極右翼的納粹黨于1933年上臺。該黨在1919年成立之后的最初幾年中只不過是一個默默無聞的小黨，但卻得益于比例代表制而逐漸發(fā)展壯大。該黨在1928年擁有黨員10萬人，到1931年黨員人數(shù)就超過80萬。在1930年9月舉行的議會選舉中，納粹黨得票率為18.3％，其議席由原來的12席驟增至108席，一躍成為國會第二大黨；在1932年7月的選舉中，納粹黨獲得37.4％的選票，議席增至230席，成為國會第一大黨；在1933年3月的選舉中，納粹黨的議席增至288席，占全部議席的43.9%，加上其伙伴黨民族人民黨所獲得的8%的選票，已接近52%。希特勒因此掌握了國會多數(shù)，開始了長達(dá)12年的納粹統(tǒng)治時期。

2、二戰(zhàn)后的混和選舉制度

戰(zhàn)后，為了避免重蹈魏瑪共和國時期議會民主制失敗的覆轍，德國從根本上調(diào)整了憲法和法律的內(nèi)容。1948年9月1日，由各州議會指定的65名議員及西柏林5位無表決權(quán)的代表組成了以康拉德·阿登納為首的議會理事會，負(fù)責(zé)為即將成立的聯(lián)邦德國制定《基本法》（Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland）。議會理事會于1949年5月8日以52票贊成、12票反對、1票棄權(quán)通過了《基本法》，西方三國軍事長官于5月12日在法蘭克福批準(zhǔn)《基本法》。5月23日，在美、英、法3國代表參加的情況下，阿登納公布了《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，5月24日，《基本法》正式生效。德意志聯(lián)邦共和國作為議會民主制國家出現(xiàn)了。1955年，隨著西方9國《巴黎協(xié)議》的簽署，《基本法》正式具有全國最高法律效力，成為聯(lián)邦德國的根本大法。《基本法》規(guī)定，國家的立法機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦議會（Bundestag）和聯(lián)邦參議院（Bundesrat），只有聯(lián)邦議會需經(jīng)選舉產(chǎn)生。《基本法》對聯(lián)邦議會的選舉制度作出了重大修正，實行單名選區(qū)制與比例代表制混合，形成了一種新的混合選舉制度。其目的是對政黨制度進(jìn)行有效規(guī)范，限制小黨進(jìn)入議會，以確保國家政治穩(wěn)定。

所謂混合選舉制，就是將聯(lián)邦議會的全部議席一分為二，其中一半議席按照單名選區(qū)制分配，另一半議席按照比例代表制分配。每名選民在選舉中要對這兩部分分別投票，即直接投給所在選區(qū)候選人的第一張票和投給政黨的第二張票。聯(lián)邦議會的法定議席數(shù)和選區(qū)數(shù)根據(jù)全國人口統(tǒng)計的變化而變化，從1990年至1998年為656席，在全國328個選區(qū)內(nèi)選舉產(chǎn)生；2002年以來為598席，在299個選區(qū)內(nèi)進(jìn)行選舉[iii]。選舉結(jié)束后，要根據(jù)第二張票的得票率決定各個政黨可以獲得的總議席數(shù)，即聯(lián)邦議會中的力量分配。因此，第二張票更為重要。

以目前的598個議席為例，第一張票的299個席位是直接投票給候選人的，每一個選區(qū)有一個議席，由得票最多的候選人獲得(不一定超過半數(shù))；第二張票的299個席位投給選民所屬聯(lián)邦州參加競選的政黨，各政黨自己決定本黨進(jìn)入議會的人員名單。但在分配各黨按照第二張票比例所獲得的席位時，要先減去該黨在第一張票中已經(jīng)獲得的席位。例如，某一政黨在第二張票中獲得50%的選票，按598席計，它應(yīng)得299席，但如果該黨的候選人在第一張票中已有200人當(dāng)選，則該黨在第二張票中只能分得99席。如果該黨在第一張票中囊括了全部的299席，即使在第二張票中得到50%的選票，它也不能再分到席位。只有獲得超過50%的第二張票，它才可以按比例參與這一部分議席的分配，假如獲得60%的第二張票，它才可以按比例參與這一部分議席的分配，即可以得到60席，加上第一張票的299席，則該黨在議會中一共擁有359席。如果某個政黨在第一張票中獲得的直選議席超過了按第二張票比例所應(yīng)分得的議席，它可以保留這些席位，稱作超額議席（?berhangmandat）。由于有超額議席的存在，德國議會的實際議員總數(shù)一般都比法定人數(shù)要高。

為了避免眾多小黨，特別是像納粹那樣的極端主義政黨進(jìn)入聯(lián)邦議會，德國《基本法》和1967年制定的《政黨法》（Gesetz über die politischen Parteien）都對政黨的組織和選舉等問題作出了新的規(guī)定。在保障結(jié)社自由的一般原則基礎(chǔ)之上，要求政黨組織必須符合民主原則，禁止企圖危害和廢除民主自由秩序的政黨活動。在選舉方面，規(guī)定了政黨必須獲得超過5%的選票才能夠在第二張票中獲得議會席位的“門檻條款”。

在1949年聯(lián)邦德國第一次大選時，該條款規(guī)定的是參選政黨必須在西德任何“一個州”取得超過5%的有效第二票，或者是通過第一張票贏得一個選區(qū)的議席。由于這一門檻很低，結(jié)果共有11個政黨進(jìn)入聯(lián)邦議會。從1953年開始，政黨進(jìn)入議會的門檻提高，規(guī)定政黨必須在“全德國的總票數(shù)”中取得至少超過5%的有效第二票（統(tǒng)一后的德國仍然沿用此門檻），否則不能參與第二張票的席位分配。從1957年開始，政黨若未能達(dá)到5%的門檻而進(jìn)入議會的途徑是獲得至少3個選區(qū)的直選議席。

這一限制條款使進(jìn)入聯(lián)邦議會中的政黨數(shù)量有所減少。1953年聯(lián)邦選舉后進(jìn)入議會的政黨減少到6個，1957年減少到4個，到1961年只有3個，即聯(lián)盟黨、社民黨和自民黨。這種局面一直持續(xù)到1983年。選舉制度的這種重大變化促使德國政黨體制朝著“兩大一小”的格局發(fā)展。

3、德國現(xiàn)行政黨格局的形成

混合選舉制使得德國政黨從分裂型向聚合型政黨體制演進(jìn)，形成了通常所說的“兩大一小”格局或兩個半政黨體制。戰(zhàn)后德國政黨體制的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下幾個階段：1945年至1949年，是德國政黨的建立和重建時期；1949年至60年代初，各個政黨之間呈多元化、不穩(wěn)定的聯(lián)合態(tài)勢；1961至1983年期間，德國的政黨格局基本上維持“兩大（聯(lián)盟黨與社民黨）一小（自民黨）”的狀態(tài)，自民黨的態(tài)度成為決定德國聯(lián)邦議會與各州議會政黨結(jié)盟的成敗關(guān)鍵。自1983年綠黨進(jìn)入議會之后，尤其是1998年社民黨與綠黨聯(lián)合執(zhí)政以來，德國政黨格局又從穩(wěn)定的“兩大一小”轉(zhuǎn)向“兩大兩小”格局。

1949年至60年代初，德國的政黨格局尚未成形，聯(lián)邦議會內(nèi)政黨之間的聯(lián)合與重組較為頻繁。1953年第二屆議會選舉之初，聯(lián)盟黨盡管擁有將近半數(shù)的議席（243/487），卻仍然與自民黨、德意志黨和全德聯(lián)盟/流亡與權(quán)利被剝奪者聯(lián)盟(GB/BHE) 組成四黨聯(lián)合政府。這一時期不斷進(jìn)行的政黨聯(lián)合與重組，推動了德國政黨體系向“兩大一小”的格局發(fā)展。

從20世紀(jì)60年代初到1983年的歷屆選舉中，聯(lián)盟黨和社民黨的勢力大致相當(dāng)，各自獲得的選票大致都在35—45%之間，鮮有超過50%的紀(jì)錄。這兩大政黨控制了聯(lián)邦議會大約90%的選票和席位，而第三黨——自民黨則始終擁有10%左右的選票和席位，是聯(lián)邦議會中的小黨。這種“兩大一小”的政黨格局持續(xù)了20多年，自民黨作為能夠改變德國政治天平的一顆砝碼，在德國政治生態(tài)中發(fā)揮著平衡作用。

穩(wěn)定的政黨體制也有利于政府的穩(wěn)定。在“兩大一小”的政黨格局下，聯(lián)盟黨和社民黨各自的選票和議席都很難超過50%（只有1959年出現(xiàn)過一次例外）。兩個大黨若想執(zhí)政就必須與小黨聯(lián)合，否則就將淪為反對黨。因此，自民黨就成為一個舉足輕重的關(guān)鍵性小黨。從1949年至1966年，聯(lián)盟黨與自民黨聯(lián)合執(zhí)政17年。1969年至1982年，社民黨與自民黨聯(lián)合執(zhí)政，1982年至1998年，聯(lián)盟黨與自民黨再度聯(lián)合執(zhí)政。兩個大黨的輪流執(zhí)政都沒有離開自民黨這一“小黨”的支持。聯(lián)邦德國16屆政府中的13屆都有自民黨的加盟，“兩大一小”的政黨格局基本成型。議會中的政黨力量相對集中，朝野雙方的權(quán)力分配也比較均衡，國內(nèi)政治格局穩(wěn)定。

直到20世紀(jì)80年代綠黨的崛起才改變了這種格局。在1983年3月舉行的第10屆議會大選中，綠黨以5.6%的得票率順利進(jìn)入聯(lián)邦議會，組成擁有27個席位的議會黨團(tuán)。由于綠黨的加入，聯(lián)邦議會構(gòu)成也隨之發(fā)生明顯改變，聯(lián)邦議會黨團(tuán)由3個增加為4個；德國的政黨體制也由過去的“兩大一小”變?yōu)椤皟纱髢尚　钡木置妗?/span>

前東德統(tǒng)一社會黨的后裔民主社會主義黨在1990年兩德統(tǒng)一后的首次大選中進(jìn)入議會，這在一定程度上使德國政黨格局再度回到多黨競爭的時代，呈現(xiàn)“兩大三小”的態(tài)勢。但是，德國的執(zhí)政黨聯(lián)盟卻依然維持“一大加一小”的格局，包括1998年和2002年社民黨與綠黨的“紅綠聯(lián)盟”也同樣沿襲了這一基本架構(gòu)。

戰(zhàn)后德國聯(lián)邦層面歷屆聯(lián)合政府一覽[iv]

*幾次少數(shù)政府基本屬于過渡性質(zhì)，執(zhí)政時間都不太長。

三、德國執(zhí)政黨依法執(zhí)政的法律環(huán)境

如前所述，由于德國聯(lián)邦議會主要根據(jù)比例代表制以各政黨在大選中的得票率分配議席數(shù)，而在歷次大選中幾乎沒有一個政黨能夠獲得超過半數(shù)的絕對優(yōu)勢。也就是說，大黨難以單獨執(zhí)政，必須與小黨結(jié)盟組成聯(lián)合政府。

德國政黨之間結(jié)成聯(lián)盟的過程非常嚴(yán)謹(jǐn)。早期的聯(lián)盟往往是通過由兩黨或多黨的高層領(lǐng)導(dǎo)人之間非正式會晤完成的，大都采取不公開的承諾方式。從1961年開始，德國政黨聯(lián)盟談判的過程發(fā)生變化，在談判之前就組成“聯(lián)盟委員會”(Koalitionsausschuβ)。1961年9月17日第四屆議會選舉之后，聯(lián)盟黨與自民黨在媒體上公布了雙方的聯(lián)盟條約。其中大致規(guī)定了兩黨保證聯(lián)合執(zhí)政四年；聯(lián)盟期間內(nèi)保證不接受其他政黨的聯(lián)盟建議；支持阿登納擔(dān)任聯(lián)邦總理；承諾不在議會支持倒閣案；規(guī)范“聯(lián)盟委員會”的任務(wù)與功能；明確議會黨團(tuán)主席參與內(nèi)閣會議的權(quán)利；還確定了外交、內(nèi)政、經(jīng)濟(jì)、交通、兩德關(guān)系、農(nóng)業(yè)與社會政策的基本原則。

從1998年之后，政黨之間的聯(lián)盟條約都是公開發(fā)表的。聯(lián)盟條約的內(nèi)容除了涉及國防、外交、經(jīng)濟(jì)、財政、稅制、能源、交通、社會福利、健保、婦女、家庭、社會安全等政策之外，還會規(guī)范聯(lián)盟政黨雙邊或多邊在議會和內(nèi)閣的合作方式，甚至在內(nèi)閣重要人事安排方面還做細(xì)致的規(guī)定。

1998年10月德國第14屆聯(lián)邦議會大選結(jié)束3天之后，社民黨就開始與綠黨進(jìn)行聯(lián)盟談判。兩黨談判的主要議題集中在內(nèi)閣人事安排、聯(lián)邦總理人選及政策走向。兩黨除了都把失業(yè)問題列為優(yōu)先解決的目標(biāo)之外，在“生態(tài)稅制改革”、廢除核能與難民政策等問題上還存在爭議。經(jīng)過共同努力，雙方最終于1998年10月20日正式簽署題為《起航與革新——德國邁向21世紀(jì)之路》的組閣協(xié)議，規(guī)定了德國新政府在外交、安全、內(nèi)政等方面的執(zhí)政框架原則。德國首次“紅綠聯(lián)盟政府”誕生。

2005年9月18日，德國舉行第16屆聯(lián)邦議會大選。結(jié)果，聯(lián)盟黨的得票率比社民黨僅僅高出1個百分點，即使加上盟友自民黨，也沒有達(dá)到單獨組閣所需的48.5%的門檻票數(shù)。德國政壇隨之出現(xiàn)了罕見的政府“選”而未決的膠著狀態(tài)。在數(shù)輪試探性磋商之后，聯(lián)盟黨和社民黨最終同意就組建大聯(lián)合政府舉行正式談判。經(jīng)過歷時26天的艱苦談判，雙方于11月12日公布了題為《以勇氣和人道共同為德國奮斗》的長達(dá)近130頁的施政綱領(lǐng)。接著，基民盟、基社盟和社民黨分別召開黨代會，三個政黨都以壓倒多數(shù)的贊成票批準(zhǔn)了這個以“整頓、投資、改革”為主旨的綱領(lǐng)。至此，大聯(lián)合政府無論是在權(quán)力結(jié)構(gòu)，還是在主要政策方面，都已經(jīng)準(zhǔn)備就緒。2005年11月22日，德國歷史上第一位當(dāng)選女總理默克爾正式宣誓就職。

戰(zhàn)后德國民主政治的常態(tài)是“一大一小”兩黨聯(lián)合執(zhí)政。如果聯(lián)合執(zhí)政的政黨能夠掌握50%以上聯(lián)邦議會多數(shù)的支持，那么政府的立法意圖就能夠得以實現(xiàn)，政府的決策就能夠順利實施，聯(lián)合政府也就能夠擁有廣闊的執(zhí)政空間。而《基本法》憲政體制、聯(lián)邦議會中得票多數(shù)的政黨執(zhí)政，責(zé)任內(nèi)閣制政府、立法權(quán)和行政權(quán)的合一與制衡、法治化的政黨政治以及參與型的政治文化等等因素構(gòu)成了德國政治環(huán)境的典型特征。這種規(guī)范的民主和法治的環(huán)境決定了執(zhí)政政黨必須依法活動、依法執(zhí)政，這是執(zhí)政黨能夠長期、平穩(wěn)執(zhí)政的根本條件。

《基本法》是德國的根本大法，它所規(guī)定的的憲政民主秩序是德意志聯(lián)邦共和國民主治理的基礎(chǔ)。相對于其它社團(tuán)組織而言，德國政黨享有《基本法》所賦予的獨特地位。政黨的地位、政黨的運作、政黨間的競爭以及政黨的施政都在《基本法》第21條中做出了明確規(guī)定，政黨必須在國家法律的框架內(nèi)活動。政黨同其他機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)的關(guān)系乃至政黨內(nèi)部的組織關(guān)系，也要通過法律方式予以調(diào)節(jié)。

德國《基本法》規(guī)定，政黨旨在協(xié)助凝聚民眾的政治意志。任何人可自由成立政黨，政黨的內(nèi)部秩序必須符合民主原則，必須公開說明經(jīng)費來源。[v]為了避免再度發(fā)生在納粹統(tǒng)治期間顛覆及摧毀民主政府的情況，《基本法》同時規(guī)定如果政黨的宗旨及其黨員行為妨礙或違反自由民主的基本秩序，或是危及德意志共和國的存在，就是違反憲法。聯(lián)邦憲法法院將就政黨是否違憲的問題進(jìn)行裁決。[vi]聯(lián)邦德國自1949年成立以來，聯(lián)邦憲法法院曾分別于1952年10月和1956年8月判定極右翼的德國社會主義帝國黨（Sozialistische Reichspartei，SRP）和德國共產(chǎn)黨（Kommunistische Partei Deutschlands，KPD）違憲并強(qiáng)制解散。2001年初，德國政府、聯(lián)邦議會及聯(lián)邦參議院曾希望聯(lián)邦憲法法院啟動法律程序，取締德國國家民主黨（Nationaldemokratische Partei Deutschlands，NPD），但卻因程序問題而未果。

德國《政黨法》也貫徹落實了《基本法》第21條的原則。德國是世界上較早制定并頒布《政黨法》的國家。德國各政黨早年并不積極推動《政黨法》的出臺。第一部政黨法草案于1959年由聯(lián)邦政府提出，歷經(jīng)多年折中妥協(xié)，直至1967年聯(lián)邦議會才通過各黨都能接受的折中版本。《政黨法》共7章41條，其內(nèi)容是進(jìn)一步規(guī)范了《基本法》所觸及的政黨內(nèi)部民主、政黨財務(wù)以及政黨查禁三大主題。另外還有一個附則，可以說是一部比較成熟的關(guān)于政黨的法律。

德國《政黨法》于1967年7月24日公布實施，其后經(jīng)過了幾次修改，最后一次修改是在2002年6月28日。《政黨法》的歷次修改都與政黨財務(wù)問題（政治獻(xiàn)金、國家經(jīng)費補助、財務(wù)報告等）有關(guān)，也有應(yīng)聯(lián)邦憲法院相關(guān)判決而作的調(diào)整。除此之外的其他條文以及全文架構(gòu)基本未作修改。

《政黨法》的詳盡規(guī)定使得《基本法》第21條的政黨民主、政黨財務(wù)和黨禁等問題得到了全面落實，為德國各政黨的活動，尤其是執(zhí)政黨治國理政奠定了規(guī)范的法律基礎(chǔ)。德國各政黨都必須公開自己的綱領(lǐng)，必須承認(rèn)《基本法》，維護(hù)現(xiàn)行的國家制度，接受國家有關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)督和約束。如果違反了《基本法》，將被宣布為非法或被取締。各政黨通過參加州和聯(lián)邦議會的選舉，使其政策主張影響到聯(lián)邦議會、政府及其他社會團(tuán)體，執(zhí)政黨的領(lǐng)袖出任聯(lián)邦總理，根據(jù)《基本法》和政府工作條例代表政府行使職能。

總之，聯(lián)邦德國政黨制度迄今為止的發(fā)展證明，基本法為穩(wěn)定的民主秩序和國家制度奠定了有承受力、面向未來的基礎(chǔ)。從理論上說，在憲政制度下，德國各個政黨都有可能通過選舉進(jìn)入議會，成為國家政治體制結(jié)構(gòu)的重要組成部分，成為執(zhí)政黨。而執(zhí)政黨必須依法運作國家制度，領(lǐng)導(dǎo)國家生活。執(zhí)政黨的活動必須遵守《基本法》和《政黨法》的規(guī)定，遵循體制內(nèi)的規(guī)則，在議會內(nèi)必須通過立法程序才能使執(zhí)政黨的政策主張變?yōu)閲�家的法律，然后通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)貫徹自己的政策。行政機(jī)關(guān)也始終嚴(yán)格依法辦事、依法行政，從而實現(xiàn)治國理政。