2009年9月，順德大部制改革的開啟曾引來社會各界的廣泛關(guān)注，被稱為“石破天驚”之舉，在實施不到兩年里已經(jīng)在廣東30個縣（市、區(qū)）得到了有效“復(fù)制”。在2012年1月8日第六屆中國地方政府創(chuàng)新獎評選中，“順德大部門體制改革”得到了評審專家的高度認(rèn)可，榮獲優(yōu)勝獎。然而，與社會媒體、專家學(xué)者的強烈反響截然不同，群眾對大部制改革的反應(yīng)卻有些“波瀾不驚”。
此前，筆者作為中國地方政府創(chuàng)新獎的調(diào)研組成員，于2011年11月23日至25日前往廣東順德對該項目實地考察，分別召開了項目發(fā)起者座談會、項目執(zhí)行者座談會和項目受益者座談會，與當(dāng)?shù)馗刹咳罕娚钊虢涣鳎⒆咴L了改革后的順德區(qū)委、區(qū)政府和區(qū)行政服務(wù)中心，掌握了豐富的第一手材料。現(xiàn)根據(jù)調(diào)研情況，談?wù)剬σ陨蟽煞N不同反響的體會和認(rèn)識。
緣何被稱為“石破天驚”？
順德大部制改革方案一經(jīng)出臺，媒體為之歡呼，專家為之震驚。通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，順德大部制改革引起如此大轟動的原因可以歸結(jié)為以下幾點：
第一，順德大部制改革重在理順條塊關(guān)系，有利于解決權(quán)力碎片化帶來的種種問題。
中國政治體制中的歸口管理制度、條塊分割等體制問題交織在一起，造成了權(quán)力的碎片化，帶來了政出多門、權(quán)責(zé)不清、效率低下等問題。正如美國著名中國問題研究專家李侃如所指出的，中國是一種分散的集權(quán)主義政體，共產(chǎn)黨的控制進一步增加了其復(fù)雜性，它在自身復(fù)雜的組織體系中很容易陷入困境。西方學(xué)者將權(quán)力橫線和縱線的這種交錯稱為“矩陣”難題。我們雖不能完全贊同西方學(xué)者的觀點，但必須認(rèn)識到權(quán)力的碎片化問題在中國政治體制中確實存在。
順德大部制改革根據(jù)職能“同類項合并”原則，厘清各部門中相同、相近和相關(guān)的職能，對職能相同、相近的黨政部門實施有機整合、全面重組。同時，理順“條”與“塊”的關(guān)系，省市垂直管理的工商、地稅、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、公安、國土、規(guī)劃、社保、氣象九個部門全部由垂直管理改為順德屬地管理，并被整合進入大部門體制。通過改革，原有的41個黨政部門整合精簡為16個，精簡率達60.9%。精簡后的大部門包括黨委部門六個，政府機構(gòu)十個。同時，順德被賦予除少數(shù)特殊領(lǐng)域外的其他所有地級市所享有的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，推行“簡政強鎮(zhèn)”，大幅向鎮(zhèn)街放權(quán)。
由順德大部制改革的措施可以看出，改革有利于理清政府職能，有效化解權(quán)力碎片化帶來的種種弊端。從兩年多的改革實踐可以看出，改革理順了政府部門之間職責(zé)關(guān)系、政府層級關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，已經(jīng)初步有效地解決了過去職能交叉重疊、政出多門、多頭管理、相互扯皮等問題，從而改變了長期困擾社會的“九龍治水”問題。
第二，順德大部制改革實行黨政合一，對黨政關(guān)系做了大膽探索。自從1987年中共十三大報告提出黨政分開以來，黨政分開還是黨政合一成為長期存在爭論的重大理論與實踐問題，黨政分開也被普遍認(rèn)為是中國政治體制改革的突破口。順德大部制改革統(tǒng)籌黨委、政府機構(gòu)設(shè)置，通過黨政合署辦公的形式避免機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置和職能的交叉。調(diào)整后的六個黨委部門與相應(yīng)政府部門全部合署辦公，建立起黨政完全合一的組織架構(gòu)，顯然突破了原來黨政分開的傳統(tǒng)觀念。事實上，黨政合一在順德并不新鮮。早在1992年的綜合改革中，順德區(qū)就把黨委辦和政府辦，紀(jì)委和監(jiān)察局，組織部、機關(guān)黨委和人事局、老干部局等合并在一起，實行合署辦公，并且紀(jì)委與監(jiān)察局合署辦公目前已經(jīng)在全國推廣。對此，許多專家學(xué)者給予了充分肯定。國家行政學(xué)院教授許耀桐認(rèn)為，黨政合一“創(chuàng)新性地實現(xiàn)了‘黨政同心、目標(biāo)同向、工作同步’的三同要求。這樣的合署辦公開創(chuàng)了黨政‘同心共治’的新型管理模式，即‘黨政同體、同心共治’。”新加坡國立大學(xué)教授鄭永年認(rèn)為，“黨政合一在提高效率的同時，可以把這一級政府的行政責(zé)任制（政府方面）和政治責(zé)任制（黨方面）有機統(tǒng)一起來。從長遠來看，這種體制比較有利于一個對社會負(fù)責(zé)的清廉政府出現(xiàn)。”中國人民大學(xué)教授任劍濤認(rèn)為，黨政聯(lián)動“正是中國行政體制改革更深層次的地方。因為真正的決策在黨委，政府在某種程度上是執(zhí)行。因此，只有黨政聯(lián)動，才能切中行政體制改革中最關(guān)鍵的問題”。由此可見，順德大部制改革的黨政合一被專家學(xué)者普遍認(rèn)為是政治體制改革的大膽探索。
第三，順德大部制改革在縣域?qū)用娌僮鳎瑢τ谌珖母锏臉?biāo)本意義重大。縣域處于國家宏觀和微觀的接合部，在國家行政管理、經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著承上啟下、溝通城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略樞紐作用，直接面對社會管理和公共服務(wù)，其治理績效關(guān)系到基層人民的福祉。縣政改革可以說是中國總體政治改革最具操作性的起點。全國的縣級政權(quán)普遍采取相同的行政管理模式，也幾乎面臨相同的體制困境。順德大部制改革對縣域困境的破解，無疑將為全國2800多個縣域單位提供借鑒經(jīng)驗。因此，將順德模式放在中國2800多個縣域背景下考察，其改革的標(biāo)本意義愈發(fā)顯著。
總之，順德大部制改革之所以被稱為“石破天驚”之舉，是因為它從根本上區(qū)別于改革開放以來歷次機構(gòu)改革的思路，無論是對于權(quán)力碎片化問題的破解還是黨政合一的大膽嘗試以及對于縣域改革的示范作用，都對政治改革具有深遠的意義。
順德大部制改革緣何“波瀾不驚”？
不過，筆者在順德調(diào)研訪談期間獲得的信息卻顯示，大部制改革在群眾心中并沒有產(chǎn)生專家學(xué)者那樣的震撼。在筆者看來，兩者的反差在于，群眾對政府改革并沒有太多概念，他們更關(guān)心的是改革能否給自己真正帶來利益和實惠。大部制改革并沒有改變?nèi)苷⒐苤菩驼默F(xiàn)狀，政府對社會仍然管得太多、管得太死。
第一，政府權(quán)力下放并沒有改變?nèi)苷男再|(zhì)。管制型的全能型政府以政府自上而下對社會開展全面控制為主要特點。大部制改革開展的簡政放權(quán)是把權(quán)力下放給鎮(zhèn)街，并沒有改變治理的主體。例如，行政服務(wù)站設(shè)在村里，僅僅是方便了群眾辦事，但權(quán)力仍然掌握在政府手中，政府仍然對社會實行著全面管制。如果簡政放權(quán)僅僅是把權(quán)力下放至鎮(zhèn)街這一基層行政機構(gòu)或者社區(qū)等準(zhǔn)行政機構(gòu)，而不是把民間社會組織和民眾納入到權(quán)力決策體系中，社會治理模式就還是傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)的管制模式而不是多元治理模式。這同很多地方推行的網(wǎng)格化管理一樣，屬于“行政強化導(dǎo)向”的傳統(tǒng)社會管理模式。
應(yīng)當(dāng)指出，權(quán)力在政府內(nèi)部調(diào)整、下放并不能從根本上改變權(quán)力的屬性和社會治理模式，只有把政府的權(quán)力下放給社會組織，讓更多的社會組織參與到社會治理中來，才能真正改變自上而下的管控模式。參與性是現(xiàn)代治理理念的核心要素之一，也是服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之義。因此，如果不培育多元的社會治理機制，大部制改革的簡政放權(quán)將很難改變政府的全能政府性質(zhì)，從而也就不能拓寬群眾參與治理的渠道。
第二，審批權(quán)的大量存在使得政府仍然是管制型政府。雖然順德大部制改革也同時推進了行政審批制度改革，行政審批權(quán)還是大量掌握在政府手中，政府管得還是太死，管制型政府的實質(zhì)沒有改變。大部制改革主要解決的是政府機構(gòu)內(nèi)部職能的交叉問題，而大量審批權(quán)的取消則是管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。僅從大部制改革本身的效果來看，它更多地是提高了辦事效率，節(jié)省了時間，而在審批程序上并沒有多大改觀，并沒有改變管制型政府的性質(zhì)。只有通過深化行政審批制度改革，把政府從繁重的行政事務(wù)中解放出來，才能真正形成“大部門——小政府——大社會”，才能給群眾帶來切實的好處。
順德大部制改革沒有改變?nèi)苷凸苤菩驼男再|(zhì)，這從改革后公務(wù)員壓力的倍增可以看出。改革后的順德具有了準(zhǔn)地級市甚至超地級市的權(quán)力。大量權(quán)力的獲得伴隨著行政機構(gòu)的減少，無疑增大了公務(wù)員的壓力。如果政府權(quán)力不下放給社會組織，構(gòu)建多元化的治理機制，則只能通過不斷擴張機構(gòu)、增加人員編制來應(yīng)對社會管理和公共服務(wù)需求的不斷增加。久而久之，會使政府陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)，并帶來政府財政支出的增加和公共服務(wù)的供給不足。
總之，大部制改革只是完成了政府機構(gòu)內(nèi)部權(quán)力的再分配和職能的優(yōu)化組合，在某種程度上有利于提高行政效率和服務(wù)水平。然而，大部制改革的“化學(xué)反應(yīng)”要想真正顯現(xiàn)出來，關(guān)鍵在于實現(xiàn)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變、管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變
改革全局視域中的順德大部制改革
如前所述，單純實行大部制改革并不能解決問題，政府機構(gòu)整合僅僅是綜合改革的一枚棋子，只有不斷深入推進綜合改革才能真正實現(xiàn)突破。
順德大部制改革實施以來，綜合配套改革始終沒有停止過。2011年11月23日，筆者在順德調(diào)研期間，恰逢順德啟動“第二輪放權(quán)”，開展行政審批制度改革、社會管理體制改革和農(nóng)村綜合改革三大改革，從而對順德的綜合配套改革留下了深刻的印象。順德區(qū)的改革不是盆景式改革，不是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一改革模式，而是橫向與縱向全面展開的綜合改革。行政體制改革是一項系統(tǒng)工程，既要遵循行政體制運作規(guī)律，也要處理好歷史與現(xiàn)實、當(dāng)前與長遠、局部與整體、繼承與創(chuàng)新的關(guān)系；既要有勇氣，也要有智慧，把握好方向、力度和節(jié)奏。從這個意義上說，順德大部制改革僅僅是開啟了改革的序幕，改革的意義不在于大部制本身，而在于通過繼續(xù)開展配套改革不斷深化改革。
此外，把順德區(qū)大部門體制改革置于全國改革全局的視域中，才能深刻理解其先行先試的標(biāo)本意義。近年來，海外學(xué)者提出的中國政策制定機制的“試驗說”頗為流行。德國學(xué)者韓博天（Sebastian Heilmann）認(rèn)為，中國政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)常運用一種“試點”的方法，即允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況摸索各種解決問題的方法，成功的地方經(jīng)驗會被吸收到中央制定的政策中，繼而在全國范圍推而廣之。這種被稱為“由點到面”的工作方法是中國政策制定過程中的一個獨特之處，通過這種中央和地方互動的方式，地方的創(chuàng)新精神被有機融合到中央主導(dǎo)的政策制定過程中，從而提高了中國政府整體的創(chuàng)新能力和適應(yīng)能力。
從全國改革全局的視域來看，順德改革等地方改革無疑肩負(fù)著為全國改革探索道路的使命。
（作者：郭偉偉，中央編譯局全球治理與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心研究員；徐曉全，清華大學(xué)政治學(xué)系博士生）