眾所周知,任何國家的社會保障都是建立在本國特定的社會政治制度、經濟發展水平以及傳統文化背景基礎之上并受一定的理論指導的。也就是說,社會保障制度模式選擇受到多種因素的影響和制約。亞洲國家和地區社會保障制度無疑與其政治、經濟、社會、文化等“本土”因素有著許多內在的邏輯聯系,在長期的發展進程中,逐步形成了有別于歐美傳統社會保障模式的一些重要特點。
歷史較短,保障標準和水平不高
與歐洲社會保障體系一百多年的歷史相比,亞洲國家和地區社會保障制度普遍在二戰以后才逐步建立并發展起來,起步較晚,歷史較短,總體水平不高。此外,與歐洲發達國家社會保障水平通常伴隨著經濟發展而同步提高不同,亞洲國家和地區除日本外,社會保障制度發展普遍滯后于經濟的發展,社會保障水平的提高速度低于經濟增長速度。其中既有歷史文化傳統原因,也有優先發展經濟等方面的原因。
二戰后,亞洲國家和地區把經濟增長看作第一要務,不約而同地選擇了經濟增長優先的低福利政策取向。它們把社會福利看成是經濟增長的負擔,認為高福利的政策制度會增加企業的負擔和生產成本,削弱國際競爭力,進而影響經濟發展。這在新加坡、香港和臺灣等新興工業化國家和地區表現尤為突出。于是出現這樣一個現象:這些國家和地區的經濟持續快速增長,人均GDP已接近或達到發達國家的水平,但社會保障水平沒有伴隨經濟增長而同步提高,社會保障支出在政府財政支出總額中的比重大大低于發達國家,社會保障標準和水平不高。
據亞洲開發銀行在2008年5月14日發布的一份對亞洲各國政府社會福利開支的比較研究報告《社會保護指數》顯示,亞洲各國用于社會福利的平均開支低于GDP的5%,給予失業人口、老人、窮人和殘疾人的財政資助平均水平僅達到聯合國規定的35%,社會福利支出嚴重偏低。
儒家思想影響社會保障
儒家的家庭文化觀對亞洲社會保障模式產生了重大而深遠的影響。這種文化深刻影響著亞洲福利制度安排及其政策取向,在國家發展與福利制度的建構中發揮著兩面影響:其積極影響是可以進一步發揮家庭內部的保障功能,并在一定程度上促進了社會穩定,但它也降低了公眾對社會的公共需求程度,制約著福利制度的社會化。
新加坡、日本、香港和臺灣地區社會保障制度的發展都不同程度地受傳統儒家文化思想的影響。在新加坡,占主體地位的大多數華人信仰佛教和儒家思想。新加坡的《共同價值觀念白皮書》提出“家族為根,社會為本”。因此,新加坡十分注重發揮家庭的社會功能,要求國民充分履行對家庭和社會應盡的義務,鼓勵家庭成員集合資源照顧子女和奉養父母,互助共濟。這一理念充分反映在中央公積金制度中。“保健儲蓄計劃”、“健保雙全計劃”是會員儲蓄以保障個人、配偶、子女以及父母的醫療費用。會員不但可以保障自己,而且惠及配偶、父母和子女,盡到孝道與責任。而“最低存款填補計劃”和“家庭保障計劃”、“家屬保障計劃”的推行,強化了家庭保障功能,使家庭成員之間的社會保障利益相聯,增強了子女對父母、國民對家庭及社會的責任意識。
日本既是一個發達資本主義國家,同時也是一個深受儒家思想文化影響的亞洲國家。日本國憲法和日本民法都明確規定,直系血統、兄弟姐妹、夫妻之間有相互扶養的義務。這一思想和原則也體現在社會保障制度之中。如日本的年金制度是以家庭為單位而不是以個人為投保計算單位的。此外,在對老人、兒童、障礙者等弱勢群體提供生活福利時,日本政府也注意充分發揮家庭的功能和作用,力圖這些特殊人群不脫離家庭。這樣既可以維系家庭的情感,又可以充分發揮家庭在社會保障中的特殊作用。
受儒家文化思想影響,香港的社會保障制度特別重視扶持家庭,甚至把家庭看作社會保障的最基本單位。特區政府對家庭保障給予了高度關注,并在綜合社會保障援助計劃中專門設立了家庭津貼項目。政府每年為支持家庭所投入的經費,在社會保障總支出中高達60%左右。長期以來,家庭保障成為香港社會保障的重要基礎。
臺灣與大陸有著相近的歷史文化,相同的民俗民情,中華傳統影響較深。因此,在臺灣社會保障制度中明顯偏向家庭保障,注重家庭的保障功能,至今還在法律上確認家庭系統仍然是贍養老人的主要來源。
開辟多元化的社會保障資金渠道
綜觀新加坡、日本、印度、香港和臺灣地區社會保障制度的發展,政府主導與責任分擔是其始終堅持的原則。新加坡政府主張“人民的事由人民自己掏錢”,從保障資金的來源上強調個人對自己的福利保障要承擔足夠的責任。因此,新加坡社會保障制度的一個突出特點是國民的自保性,強調個人責任,建立分擔機制。從發揮政府、個人和社會三者的積極性出發,政府有所為有所不為,積極介入,但不包辦代替,在以政府責任為主體的傳統社會保障中強調更多的個人責任。日本政府在其社會保障制度發展過程中發揮了積極的主導作用,同時日本企業和個人也承擔了各自的責任。以日本社會保險為例,它既強調政府的社會責任,又突出企業的社會責任和個人的自我保障責任。印度在推行社會保障制度過程中,政府發揮了十分重要的作用,所需資金主要由政府提供,但同時也注意拓寬渠道,積極吸納各種社會資金用于發展社會保障。如印度除了推行強制性社會保險外,保險公司、信托公司等在醫療保險、失業保險領域非常活躍。香港社會保障制度的一個最大特點也是優點,是充分發揮民間組織的作用,官民合作辦福利。在香港,社會保障工作不僅是政府的職責,而且也日益引起社會各界的重視和參與。由非政府機構承包的福利服務涵蓋全港社會福利服務的近九成。目前臺灣的社會福利供給部門正朝著多元化的方向發展,雖然政府供給仍然處于主要地位,但長期以來社會資源的整合和利用也在臺灣社會福利發展中起著十分重要的作用。
社會保障制度運行法制化
在新加坡,立法先行、制度運行法制化是其中央公積金制度成功實施的重要保證。新加坡政府首先立法,制定了《中央公積金法令》,以此為依據來實施社會保障制度。整個公積金制度在《中央公積金法令》的規范下有條不紊地施行,表現出高度的自覺性和規范性。
在日本,從開始推行社會保障伊始就非常重視立法。從 1946年到 1953年,日本政府圍繞國民生存權制定并實施了相關法律,而隨后制定的新《國民健康保險法》、《國民年金保險法》則使日本在20世紀60年代初實現了“國民皆保險”、“國民皆年金”的目標。而在生活福祉領域,日本政府制定了“福祉六法”,即20世紀50年代制定的《兒童福祉法》、《身體障礙者福祉法》、《社會保護法》和20世紀60年代制定的《精神障礙者福祉法》、《老人福祉法》和《母子及寡婦福祉法》。在實施這些法律的過程中,日本政府還根據時代的變遷對相關法律適時進行修改完善,以適應不斷變化的社會經濟發展。
秉承英國統治時期遺留下的法律體系和管理體系,早在19世紀中期,印度就開始陸續出臺保護工人權益的法案。雖然這些早期的法律并沒有從真正意義上給工人帶來多少保護,但從司法角度來看,印度已經把對工人利益的保護納入了立法議程。而關于婦女兒童的保護法律也出現較早,這說明印度在立法上對勞動者以及弱勢群體權益的重視。通過一個多世紀的不懈努力,印度已建立了健全有效的社會保障法律體系。
香港是個法治社會,雖然政府沒有出臺系統的社會保障法,但對每個社會保障項目制定了細致、嚴密的法律法規。各相關機構還根據這些法律法規制訂了實施細則,使操作過程細化,不易引起歧義與糾紛,實現了有法可依。
從臺灣社會福利制度的發展來看,它一開始建立社會福利制度就采用了立法的形式,并且在長期的發展過程中,社會福利制度經過多次改革,幾乎都是通過法制化的形式來確立最終方案。社會福利快速發展的時期,也是臺灣立法不斷增多的時期。如從20世紀90年代開始,臺灣進行了一系列有針對性的社會福利立法與修法。除對《老人福利法》、《身心障礙者保護法》、《社會救助法》等進一步修訂完善外,還頒布實施了 10余部法律,從而逐步建立起覆蓋全民并且比較規范的社會福利制度。
最后,應當指出的是,社會保障天然具有追求公平的特質。從亞洲國家和地區社會保障發展趨勢來看,公平、正義、共享將成為它們共同追求的核心價值;逐步擴大社會保障的覆蓋面,保證每個公民享有平等的社會保障權,是它們努力追尋的目標。