新加坡實(shí)行的社會(huì)保障制度，是以1955年建立的中央公積金制度為主體的。中央公積金制度是政府立法強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄，采取完全積累模式和集中管理模式的社會(huì)保障制度。它是一項(xiàng)行之有效的社會(huì)保障制度，在其50多年的運(yùn)作過程中日趨成熟、完善，已由最初的退休養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃逐漸發(fā)展成為集養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、家庭保障、教育與資產(chǎn)增值等多種功能為一體的綜合性社會(huì)保障體系，被認(rèn)為是東亞乃至世界范圍內(nèi)社會(huì)保障制度成功運(yùn)行的典范。
一、新加坡的社會(huì)保障管理體制
社會(huì)保障管理體制是社會(huì)保障有效實(shí)施的關(guān)鍵。嚴(yán)格規(guī)范、富有成效的基金管理是新加坡中央公積金制度成功運(yùn)行的重要保障。新加坡政府對(duì)中央公積金實(shí)行嚴(yán)格的管理制度，并做到立法先行。
（一）中央公積金的管理體制
公積金的規(guī)模龐大并且所提供的服務(wù)眾多，因此，如何有效地管理公積金以使機(jī)構(gòu)順暢
運(yùn)作至關(guān)重要。為此，新加坡政府建立了一整套較成熟的法律規(guī)范，對(duì)整個(gè)制度的運(yùn)行過程實(shí)施嚴(yán)格周密的法律監(jiān)督與管理。公積金制度運(yùn)作的法律依據(jù)是1953年通過的《中央公積金法令》，對(duì)中央公積金的繳費(fèi)率、公積金會(huì)員的責(zé)任和義務(wù)、公積金的提取與使用等均做出明確的法律規(guī)定。對(duì)于違反公積金條例者，中央公積金局依法追究其責(zé)任。
依據(jù)該法令，1955年，新加坡政府設(shè)立了中央公積金管理局。作為公積金制度的管理機(jī)構(gòu)，中央公積金局以國家立法為前提，并在勞工部制定基本方針政策的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)整個(gè)公積金的管理運(yùn)行，對(duì)公積金實(shí)行規(guī)范化、制度化和企業(yè)化管理。中央公積金局雖然隸屬于勞工部，但是一個(gè)獨(dú)立的具有半官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立工作，其它部門不得干預(yù)其日常事務(wù)。中央公積金局采用現(xiàn)代公司結(jié)構(gòu)——董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。董事會(huì)為最高管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)財(cái)金委員會(huì)和規(guī)劃決策會(huì)，負(fù)責(zé)制定重要的保障政策，其中比較重大的保障計(jì)劃需經(jīng)勞工部批準(zhǔn)。董事會(huì)由董事會(huì)主席、總經(jīng)理和其它10名董事會(huì)成員組成。其中董事會(huì)主席和總經(jīng)理由勞工部任命，任期3年，日常工作由總經(jīng)理負(fù)責(zé)。董事會(huì)成員由政府代表、雇主代表、雇員代表和專家等所謂的“中性人士”四方組成，從而確保其制定的有關(guān)政策能夠比較廣泛地反映各方的利益和意志。他們對(duì)公積金的各種計(jì)劃進(jìn)行審核和監(jiān)督，確保公積金的合理使用。
中央公積金管理局本身是一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，下設(shè)內(nèi)務(wù)審計(jì)部、會(huì)員服務(wù)部、信息技術(shù)服務(wù)部、政策與公司發(fā)展部、人事部等部門，在這些部門下還有許多分支機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)公積金的匯集、結(jié)算、使用和儲(chǔ)存等。公積金管理局是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，對(duì)公積金的管理獨(dú)立于新加坡政府的財(cái)政之外，單獨(dú)核算，自負(fù)盈虧，不受政府財(cái)政收支豐歉的影響。政府財(cái)政無權(quán)動(dòng)用公積金款項(xiàng)，只能以政府債券的形式有償借用并如期歸還，但卻負(fù)有擔(dān)保公積金價(jià)值、償付公積金貶值損失的義務(wù)。
（二）中央公積金的繳納與分配
新加坡的公積金制度實(shí)行會(huì)員制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公積金局的會(huì)員，無論是雇主和雇員都必須按雇員月薪收入的一定比例向公積金局繳納公積金。由中央公積金局加上每月應(yīng)得利息，一并記入每個(gè)公積金會(huì)員的賬戶，專戶專儲(chǔ)。公積金會(huì)員的存款采用個(gè)人賬戶集中管理的辦法，其賬戶每年都經(jīng)過國家審計(jì)局審計(jì)并對(duì)外公開，使這一制度的透明度大，監(jiān)督和約束機(jī)制強(qiáng)。與此同時(shí)，政府公積金各項(xiàng)費(fèi)用的收支、管理、運(yùn)營的情況透明度也很高，有利于監(jiān)督、管理和宏觀調(diào)控。
公積金的繳費(fèi)率并不是一成不變的，而是根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化情況不斷予以調(diào)整。與此同時(shí)，政府還針對(duì)不同年齡的雇員制定了不同的繳費(fèi)率，隨著雇員年齡增長，公積金的繳費(fèi)率相應(yīng)降低。
在資金分配上，根據(jù)《中央公積金法令》，55歲以下的會(huì)員擁有的個(gè)人賬戶分為三部分：一是普通賬戶，可用于購置政府組屋、支付獲準(zhǔn)情況下的投資、保險(xiǎn)和教育支出以及轉(zhuǎn)撥款項(xiàng)填補(bǔ)父母或配偶的退休戶頭；二是保健儲(chǔ)蓄賬戶，主要用于支付本人及直系親屬住院醫(yī)療費(fèi)用；三是特別賬戶，只限于養(yǎng)老和特殊情況下的應(yīng)急支出，一般在退休前不能動(dòng)用。會(huì)員年滿55歲時(shí)，普通賬戶和特別賬戶向退休賬戶轉(zhuǎn)換，此時(shí)的個(gè)人賬戶就由兩個(gè)賬戶組成，即退休賬戶和保健儲(chǔ)蓄賬戶。會(huì)員除保留一筆最低存款留在退休賬戶以備晚年之用外，其余存款可全部提出。會(huì)員如果終身殘廢或永久離開新加坡，可以提前提取公積金存款。如果會(huì)員在規(guī)定年齡前不幸逝世，那么他的公積金存款可移交指定受益人繼承。
（三）中央公積金的投資與運(yùn)作
如上所述，新加坡對(duì)社會(huì)保障基金實(shí)行集中管理體制，公積金集中于中央公積金局統(tǒng)一管理。中央公積金局將歸集的公積金除用于支付公積金費(fèi)用開支和利息外，其結(jié)存款項(xiàng)的大部分用于購買政府債券、投資公共住宅、股票以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并開始用作對(duì)國外的投資，千方百計(jì)使其保值增值。
中央公積金的具體投資運(yùn)營是由新加坡貨幣管理局和新加坡政府投資管理公司負(fù)責(zé)。其中，新加坡貨幣管理局負(fù)責(zé)中央公積金對(duì)國債和銀行存款的投資管理。而新加坡政府投資管理公司則負(fù)責(zé)把積累的公積金投資于國內(nèi)的住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并把大量資金投資于外國資產(chǎn)以獲取較高的收益，成為新加坡龐大的外匯儲(chǔ)備的一個(gè)重要來源。新加坡政府注重公積金投資安全，并以實(shí)際持有的資產(chǎn)儲(chǔ)備作擔(dān)保。這就保證了公積金存款的良好信譽(yù)，其穩(wěn)妥程度超過新加坡的私人銀行，成為獨(dú)立穩(wěn)定而信譽(yù)高的儲(chǔ)金。
中央公積金局還實(shí)施了一系列投資計(jì)劃以促進(jìn)公積金資產(chǎn)的保值增值，主要包括：新加坡巴士有限公司股票計(jì)劃、非住宅產(chǎn)業(yè)計(jì)劃、基本投資和增進(jìn)投資計(jì)劃、填補(bǔ)購股計(jì)劃等。此外，從上世紀(jì)70年代起，公積金局鼓勵(lì)會(huì)員自己選擇投資，給予會(huì)員一定程度上的投資選擇權(quán)。會(huì)員可以根據(jù)自己的公積金儲(chǔ)蓄情況自主選擇投資于各種類型的金融工具，包括股票、基金、政府債券、房地產(chǎn)、保險(xiǎn)等，也可委托政府進(jìn)行管理獲取穩(wěn)定的收益。這樣不僅分散了風(fēng)險(xiǎn)，而且也避免了公積金局的直接投資責(zé)任。
（四）建屋發(fā)展局——新加坡低收入者住房保障制度的具體實(shí)施者
新加坡低收入者住房保障制度在短短數(shù)十年內(nèi)成功地解決了普通老百姓的住房難題，并且實(shí)現(xiàn)了住房由量到質(zhì)的提升，成為世界上公認(rèn)的住房問題解決得最好的國家之一。其中建屋發(fā)展局作為低收入者住房保障制度的具體實(shí)施者發(fā)揮了巨大作用。1960年，新加坡政府宣布成立建屋發(fā)展局。建屋發(fā)展局直屬國家發(fā)展部，是一個(gè)獨(dú)立的、非營利機(jī)構(gòu)，其財(cái)政預(yù)算納入國家計(jì)劃。在發(fā)展公共住宅方面，建屋發(fā)展局是起主導(dǎo)作用的組織者。新加坡政府賦予其廣泛的合法權(quán)力，它既代表政府行使權(quán)力，負(fù)責(zé)制定組屋發(fā)展規(guī)劃及房屋管理，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)；同時(shí)又作為最大的房地產(chǎn)經(jīng)營管理者，負(fù)責(zé)組屋施工建設(shè)工程、房屋出售和出租，因此肩負(fù)著多重職能。多年來，建屋發(fā)展局一直是新加坡惟一獲授權(quán)的公共住屋機(jī)構(gòu)，直到最近才有為數(shù)不多的私人發(fā)展商被允許參與公共房屋開發(fā)。
二、新加坡社會(huì)保障管理體制的特點(diǎn)與評(píng)價(jià)
從上述新加坡中央公積金管理體制與運(yùn)作看，其特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
（一）社會(huì)保障立法先行，制度運(yùn)行法制化
綜觀新加坡社會(huì)保障制度的建立與發(fā)展，立法先行、制度運(yùn)行法制化是其中央公積金制度成功實(shí)施的重要保證。新加坡政府首先立法，制定了《中央公積金法令》，以此為依據(jù)來實(shí)施社會(huì)保障制度。整個(gè)公積金制度在《中央公積金法令》的規(guī)范下有條不紊地施行，表現(xiàn)出高度的自覺性和規(guī)范性。并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國民對(duì)社會(huì)保障需求的日益擴(kuò)大，不斷對(duì)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。
此外，新加坡住房保障制度的成功之處也在于立法明確、法制健全。新加坡于上世紀(jì)60年代制定并實(shí)施了《新加坡建屋與發(fā)展法》，明確了政府發(fā)展公共住房的責(zé)任、方針及目標(biāo)。同時(shí)還頒布了《建屋局法》和《特別物產(chǎn)法》等，從而逐步完善了住房法律體系。在組屋建設(shè)的各個(gè)發(fā)展階段，都通過立法的形式以確保住房保障政策和“居者有其屋”計(jì)劃的貫徹實(shí)施。
（二）集中管理模式簡便、高效，降低了管理成本
新加坡對(duì)公積金采取相對(duì)集中的管理體制。在社會(huì)保障制度實(shí)施過程中，政府只是充當(dāng)了一般政策指導(dǎo)與監(jiān)督，由半官方性質(zhì)的公積金局具體負(fù)責(zé)，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)精簡統(tǒng)一。避免了“多頭管理，各自為政”的局面，提高了管理效率，降低了管理成本，其管理成本比英美等采取分散化管理體制的國家低得多。
（三）有利于形成社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制
新加坡社會(huì)保障管理體制由于勞工部制定政策并進(jìn)行監(jiān)督而不參與具體事務(wù)，相對(duì)獨(dú)立的中央公積金管理局制定具體政策并承擔(dān)一些日常事務(wù)，但把大量的投資管理職能交給了貨幣管理局和政府投資管理公司并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，所以能夠形成一個(gè)多方相互制約、相互監(jiān)督機(jī)制。既有效地遏制了腐敗行為，又保證了制度的運(yùn)作高效。
（四）中央公積金局對(duì)資金管理全面周到，兼顧多方利益
綜觀新加坡中央公積金制度的管理與運(yùn)作，可以看到公積金局管理全面與周到之處：一是在指導(dǎo)思想上，既考慮到公積金使用范圍的廣泛性和綜合效益，以使公積金發(fā)揮更大的作用；又通過最低存款計(jì)劃、最低存款填補(bǔ)計(jì)劃等措施，保障國民安享退休生活，以確保中央公積金制度的基本宗旨不變。二是在具體措施上，既鼓勵(lì)會(huì)員積極參加國家建設(shè)投資，又采取了降低風(fēng)險(xiǎn)的一些措施，在每一個(gè)核準(zhǔn)投資計(jì)劃里訂立保護(hù)措施，確保會(huì)員在投資失利的情況下不至于變得身無分文，以防會(huì)員的辛苦積蓄付之東流。
三、對(duì)中國的改革啟示
建立一個(gè)完善的社會(huì)保障管理體制，使社會(huì)保障的管理運(yùn)行規(guī)范暢通，是我們努力追求的目標(biāo)。近年來，我國對(duì)社會(huì)保障體制采取了一系列改革措施，在制度建設(shè)上進(jìn)行了一系列探索。中央公積金低成本的集中基金管理模式、簡便高效的管理體制以及多樣化的投資為中國進(jìn)行社會(huì)保障體制改革提供了很好的思路和富有價(jià)值的借鑒。但新加坡與中國國情不同，因此，中國社會(huì)保障管理體制的改革必須在立足于本國具體國情的基礎(chǔ)上，借鑒新加坡的有益經(jīng)驗(yàn)，從以下方面加以完善：
（一）加快社會(huì)保障立法建設(shè)，完善相關(guān)法律規(guī)范，確保社會(huì)保障制度依法有序運(yùn)行
法律以其公正性和強(qiáng)制性而成為社會(huì)保障制度的支撐點(diǎn)，法制化是建立與發(fā)展社會(huì)保障制度的必由之路。只有通過法制化，才能使社會(huì)保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)明確；才能確保國民應(yīng)享受的社會(huì)保障權(quán)益；才能提高社會(huì)保障制度的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性與可操作性，確保該制度依法有序運(yùn)行。但在我國，盡管各種社會(huì)保險(xiǎn)制度已實(shí)施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范，社會(huì)保障的運(yùn)行機(jī)制缺乏有效的法律管理和監(jiān)督。當(dāng)前，我國社會(huì)保障體系建設(shè)中遇到的許多矛盾和問題，都與法律不夠健全、監(jiān)察執(zhí)法手段不足、管理漏洞多、缺乏可操作性有關(guān)。
因此，應(yīng)當(dāng)加快我國社會(huì)保障立法的進(jìn)程，完善相關(guān)法律規(guī)范，增強(qiáng)社會(huì)保障的強(qiáng)制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，確保這一制度沿著法制化的軌道健康有序地發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急是抓緊制定一部系統(tǒng)的、適應(yīng)中國國情的社會(huì)保障基本法典，涵蓋各項(xiàng)社會(huì)保障活動(dòng)的準(zhǔn)則，為依法管理社會(huì)保障工作提供有力的法律依據(jù)。2008年12月28日，根據(jù)全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議的決定，全國人大常委會(huì)辦公廳向社會(huì)全文公布《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》及關(guān)于草案修改情況的匯報(bào)，廣泛征求各方面意見和建議。這是我國在社會(huì)保障法制建設(shè)方面取得的階段性成就。此外，還應(yīng)加快我國住房保障立法工作。從法律上規(guī)定住房保障的對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來源；規(guī)定住房保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限；要制定住房保障基金管理法規(guī)，明確把住房保障資金列入財(cái)政預(yù)算，投入專項(xiàng)資金保證廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)；應(yīng)明確各級(jí)政府在解決居民住房問題中的責(zé)任。
（二）加強(qiáng)國家對(duì)社保基金的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控，實(shí)行相對(duì)集中的基金管理模式
社會(huì)保障基金是社會(huì)保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)和命脈。在新加坡，中央公積金低成本的集中基金管理模式、富有成效的基金管理體制是公積金制度成功運(yùn)行的重要保障。而我國目前社會(huì)保障基金多頭管理，職責(zé)不清，基金分散，管理開支大。為此，可以學(xué)習(xí)借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)國家對(duì)社會(huì)保障基金的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控，建立一個(gè)政府主導(dǎo)下的類似于新加坡中央公積金局的統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)；實(shí)行相對(duì)集中的基金管理模式，逐步將現(xiàn)有養(yǎng)老金、醫(yī)療賬戶和住房公積金納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體系中，以便統(tǒng)籌管理和提高資金效率。
（三）設(shè)立社會(huì)保障基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)行有效投資
新加坡的中央公積金投資兼顧了眾多目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)基金自身的保值增值的同時(shí)，為整個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。社會(huì)保障基金投資必須以基金保值增值為基本目標(biāo)，這是由社保基金的本質(zhì)特征所決定的。根據(jù)我國目前社會(huì)保障發(fā)展水平，可以由國家設(shè)立專門的社會(huì)保障基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)基金的投資和運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。有計(jì)劃地將尚未使用的社會(huì)保障基金轉(zhuǎn)為建設(shè)資金，進(jìn)行有效的投資，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或用在其它有效益的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目上。應(yīng)積極探索與不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目相適應(yīng)的不同類別的基金投資方式，確保收益最大化。
（四）健全社會(huì)保障監(jiān)督管理機(jī)制
要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)督管理，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮行政監(jiān)督、專門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的協(xié)同作用，建立起一個(gè)多部門協(xié)同監(jiān)管和齊抓共管的高效的社保基金監(jiān)管體制，對(duì)基金的收支、管理和投資運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督，確保基金運(yùn)營的廉潔高效。
（作者單位：中央編譯局世界所）