一個國家的內政與外交是彼此關聯、息息相關的,它們同屬上層建筑,是國家政治生活中的兩個方面。一般來說,一個國家對外政策的制定必須服從于這個國家的階級利益,必須服從于它的立國原則。因此,內政是決定外交政策和外交活動的最重要的因素。當然,內政與外交是互為影響、辯證統一的。不僅內政決定外交,內政是外交的基礎和出發點;反過來外交也影響內政,外交決策如何、外交實踐的成功與否都會影響內政,對國家的政治生活和經濟建設產生積極或消極的影響。
本文以新中國50 多年內政與外交的發展為脈絡,以建國后外交戰略的四次變革為分期,從對外戰略與國內經濟建設發展互動關系的層面上進行深入探討,以期總結建國以來處理對外關系的成敗得失、經驗教訓。
一、"一邊倒"外交時期
從新中國成立到50 年代末,中國外交的基本特點是"一邊倒",即聯合蘇聯及各社會主義國家,建立國際統一戰線,以共同反對以美國為首的西方資本主義陣營。實施"一邊倒"的外交戰略是新中國領導人面對當時的國際環境,從維護國家安全、獨立和經濟發展利益出發所作出的現實主義選擇。
(一) 眾所周知,一國對外戰略是以追求和維護國家利益為最高原則,而國家安全利益是國家利益的首義,因此一國對外戰略的一個重要目標,就是要保障國家安全。聯蘇抗美"一邊倒"也是如此。建國初期,新中國面臨的國際環境十分嚴峻,而國內百廢待興,建設任務極其繁重,為此,必須在國際上尋求強有力的安全支持,而在當時惟一可能爭取的國際盟友便是蘇聯及其他社會主義國家。這樣,從維護國家自身安全利益的客觀需要出發,中國提出了"一邊倒"的對外戰略,它符合盡可能爭取國際盟友以對付共同敵人這一國家行為的一般準則。1950 年2 月簽署的《中蘇友好同盟互助條約》,以條約的形式把中蘇同盟關系固定下來。其中明確規定:"一旦締約國任何一方受到日本或與日本同盟的國家之侵襲,因而處于戰爭狀態時,締約國另一方即盡其全力給予軍事及其他援助。"①這對以美國為首的西方陣營起到了威懾作用。正是懾于中蘇同盟,美國統治集團內部多次企圖擴大朝鮮戰爭,把戰火引向中國大陸,都未敢貿然行動,從而保障了新生共和國的安全,便于放手進行國內的經濟建設。
(二) 聯蘇抗美"一邊倒"對外戰略的抉擇,不僅是從維護國家獨立和安全出發,出于政治和國家安全利益上的考慮,而且也是從恢復和發展國民經濟的需要出發,出于國家經濟利益上的考慮。"一邊倒"對外戰略的實施及中蘇同盟的形成,使中國爭取到了以蘇聯為主的社會主義國家強有力的經濟援助,促進了經濟的恢復和重建。
《中蘇友好同盟互助條約》規定:"締約國雙方保證以友好合作的精神,并遵照平等、互利、互相尊重國家主權與領土完整及不干涉對方內政的原則,發展和鞏固中蘇兩國之間的經濟與文化關系,彼此給予一切可能的經濟援助,并進行必要的經濟合作。"②依據這一規定,中蘇兩國在平等互利的基礎上開展了經濟合作。1950 年2 月,中蘇簽訂了《關于蘇聯貸款給中華人民共和國的協定》。協定規定,蘇聯將在五年內向中國提供總數為12億舊盧布(折合3 億美元) 的貸款,年利率僅1 % ,10 年內還清,中國用這筆貸款向蘇聯購進建設所需之機器設備和其他器材。這次貸款,構成了新中國第一筆外債,其條件之優惠,為中國外債史上第一次。1950 年、1953 年和1954 年,中蘇先后簽訂了三批蘇聯供應成套設備建設項目協議書,隨后,蘇聯又陸續同意增加相當數量的援建項目,總共承諾援建304 項。此外,中國與蘇聯東歐各國還簽訂了科學技術合作協定,截止1959 年,共向中國轉讓了4000 多項技術資料, ③使中國能在較短的時間內掌握先進的技術,大大促進了工業化的進程。與此同時,蘇聯和東歐各國還派遣大批專家和工程技術人員來華,傳授技術,幫助新中國培養技術人才。
總之", 一邊倒"對外戰略的實施為新中國大規模的經濟建設爭取到了急需的資金、技術、人才乃至管理經驗,這對沖破以美國為首的西方陣營的經濟封鎖和禁運,迅速恢復和發展國民經濟,勝利完成第一個五年計劃,推動社會主義工業化進程,都起到了不容忽視的作用。對此,周恩來曾指出:蘇聯政府慷慨無私的援助,使我們能夠順利地鞏固國防,戰勝帝國主義國家的經濟封鎖,并使中國的經濟恢復工作取得迅速的成功。
當然,不可否認", 一邊倒"對外戰略作為特定時代的產物,從長遠來看,對中國的經濟發展也產生了一定的負面影響。由于在這一格局下新中國對外經濟聯系的主要對象是蘇聯東歐各國,因此這一戰略在實施運作過程中有過分依賴的傾向,形成了在外交、外貿和爭取經濟技術援助上倚重蘇聯的局面。不僅如此,又由于對蘇聯的管理經驗和經濟模式照搬太多,使得中國逐漸形成了高度集中統一的蘇聯型經濟體制,給后來的經濟建設帶來嚴重的不良影響。
二、"兩條線"外交時期
從20 世紀50 年代后期到60 年代,中國社會主義建設處于艱難探索時期。國內政治開始向"左"轉,以至發展成一場十年內亂。與此同時,中蘇關系開始惡化,中國的國際環境發生巨大改變。國際環境的客觀變化與國內政治中開始嚴重的極"左"趨勢交相作用,促使對外戰略發生重大轉變,放棄"一邊倒"戰略,轉向實行在世界范圍內建立反帝、反修"兩條線"的戰略。
這一時期,面對來自美蘇兩面的夾擊,為擺脫外交上的被動局面,中國把外交立足點轉向"兩個中間地帶"國家。在大力發展同亞非拉各國友好往來的同時,充分利用資本主義世界的內部矛盾,努力加強對西歐和日本的工作,緩解美蘇對我實施孤立與圍堵政策的壓力,從而拓寬了外交局面,增強了與美蘇威脅和壓力相抗衡的力量。而由外交與內政之間的密切關系所決定,這一變化對國內建設不可避免地產生了深刻影響。
(一) 中蘇兩國關系的惡化嚴重損害了中國經濟建設的發展。
1960 年7 月,蘇聯政府突然照會中國政府,單方面決定召回在華全部蘇聯專家。不僅如此,蘇聯還廢除了兩國經濟技術合作的各項協議。蘇聯政府的行為嚴重地擾亂了中國正在執行的第二個五年計劃,致使大多數建設項目被迫停工下馬,一些正在試驗生產的廠礦不能按期投產,給中國的經濟建設帶來了消極、負面的影響。
(二) 中蘇關系的惡化以及中國與亞非拉發展中國家和一些發達資本主義國家外交關系的改善,對中國的對外貿易產生了深刻影響。
在中國以往的對外貿易中,蘇聯及東歐五國所占的比重達75 %左右,對外貿易"一邊倒"是十分明顯的。但到了60 年代,由于中蘇關系惡化并波及到中國同東歐各社會主義國家之間的關系,使中國與蘇聯東歐國家之間的貿易額大幅度下降。1964 年中蘇貿易額為415 億美元,僅占1959 年中蘇貿易額的1P4。隨后繼續下降, 到1970 年更是降至0147 億美元,大約只占中國對外貿易總額的1 %。1966 年中國與東歐五國的貿易額為514 億人民幣,僅為1959 年貿易額的3015 %。與此同時,中國與日本、西歐等發達資本主義國家和亞非拉發展中國家的貿易比重則有較大幅度的上升。到1966 年貿易總額已達人民幣8911 億元,占中國對外貿易總額的70113 % ,相當于以往蘇聯、東歐國家在中國對外貿易中所占的比重。至此,中國進出口貿易的重心已發生了根本性的轉移。
此外 ,為適應資本主義市場的需要,中國對外貿易在出口商品結構上也進行了較大調整,商品的品種、花色、規格等各方面都與以往有了很大的不同。在進口方面,由于蘇聯拒絕供應關鍵性技術設備,因此中國決定從資本主義國家進口。從1963 年到1966 年,中國從英國、法國、聯邦德國、瑞典、日本等引進了石油、化工、冶金、礦山、電子和精密機械等方面的技術和設備共84 項。其中合成纖維、高壓聚乙烯、合成氨等技術填補了國內空白。
可以看出,60 年代中前期,盡管中蘇分裂、中美對立加劇使中國所處的國際環境大為惡劣,但中國出于經濟利益的需要仍能充分利用其他一些國家包括資本主義發達國家,盡可能趨利避害,對外經濟交往仍然取得了一定的成績,從而獲得了社會主義建設所急需的技術和設備,對經濟建設起到了一定的促進作用。可惜的是,這一良好態勢沒有保持下去。隨著60 年代中后期中國所處國際環境的進一步惡化,加之國內日趨發展的"左"的傾向在對外政策上的延伸,中國領導人在對國際形勢的判斷上出現偏差,忽視了東西方六七十年代已開始的緩和進程,對亞非拉地區的革命形勢和中國本身的國際影響和作用估計偏高,對美蘇爭奪導致世界戰爭的危險性也估計過高,從而強化了戰爭與革命的主題。于是一種更加"革命化"的意識形態因素更廣泛地滲入到外交工作中,一度突出宣傳世界革命", 打倒帝國主義和一切反動派"、"將世界革命進行到底"等口號在對外宣傳中到處可見,中國的外交形象受到了嚴重損害,外交環境極度惡化。毫無疑問,外交環境惡化所帶來的后果是十分嚴重的。
60 年代中后期,中國不得不在極其困難甚至危險的局面下面對世界,更為嚴重的是,中國已無法充分利用外部環境的積極因素為國內的經濟建設服務。當時,世界性的新技術革命蓬勃發展,西方國家和許多發展中國家利用日趨緩和的國際環境,抓住機遇發展自己,出現了二戰后經濟高速發展的"黃金時期"。而中國卻處于緊張、孤立的國際環境中,封閉、孤立的國際環境促使中國更加強調自力更生,把經濟建設中的自力更生同利用外部的積極因素對立起來,認為無需利用外援,關起門來也可以搞好建設。正是在這一思想指導下,前一時期一直進行的技術設備引進工作到60 年代后期基本上處于停滯狀態,對外貿易下降到可有可無的地位,對外經濟關系幾乎是空白,錯過了利用二戰后世界經濟大發展的條件來發展自己的一次良機。
三、"一條線"外交時期
進入70 年代,中國對外戰略又一次發生轉變,改變了"兩條線"戰略,實行以聯美遏蘇為特征的"一條線"戰略。結合當時的國內情況來看,中美關系解凍時值國內"文革"動亂正在進行中,極"左"思潮泛濫,加之建國以來中美一直處于敵對狀態,仇恨美帝國主義的民族情緒十分強烈。因此,與當時頭號帝國主義國家搞緩和有著意識形態和歷史積淀的民族對立情緒的雙重障礙。在此情形下,作為共和國的最高領導人和決策者,毛澤東審時度勢,對啟動中美關系的和解進程起到了至關重要的作用。這從一個方面反映了內政對外交的影響,即領袖人物的個人因素對外交決策的影響。在當時的背景下,與頭號帝國主義國家美國搞戰略關系,作出這種大膽決定,需要一種大無畏的反潮流精神,需要一種戰略家的遠見卓識和膽略。正如陳毅所指出的:"只有主席才會下這個決心,只有主席才敢于打美國這張戰略牌。主席下了這著棋,全局都活了。"④"一條線"對外戰略的實施,給中國帶來了豐碩的外交成果。這一時期,中國的國際環境大為改善,擺脫了60 年代后期極為孤立的不利局面,進入全方位外交的新時代。中國敞開了半封閉的國門,與國際社會的聯系日益密切,為對外經濟交往提供了極為有利的條件。
(一) 中美從敵對走向和解,結束了兩國交惡22 年的歷史,開始了一個新時代。
中美關系的和解對中國不僅具有重大的政治意義,而且具有不可估量的經濟意義。1972 年2 月28 日中美在上海發表的《聯合公報》規定:"雙方把雙邊貿易看作是另一個可以帶來互利的領域,并一致認為平等互利的經濟關系是符合兩國人民利益的。他們同意為逐步發展兩國間的貿易提供便利。"⑤此外,公報還規定,雙方各自承諾將為進一步發展兩國在科學、技術、文化、體育和新聞等領域的聯系和交流提供便利。以上規定,充分表明美國對中國持續實行20 多年的經濟封鎖政策徹底結束。《上海公報》發表后,中美交往迅速擴大。1970 年,中美之間還不存在貿易,而僅隔一年,1971 年中美雙方貿易額則達490 萬美元,到1974 年更猛增至913 億多美元。美國成為中國的第二大貿易伙伴。
(二) 隨著中國國際環境的大為改善,對外經濟交往日益頻繁,中國外交逐漸從政治外交過渡到政治、經濟外交并重的時代。
首先,中日貿易發展迅速。1972 年9 月,中日實現了邦交正常化,并發表了《聯合聲明》。聲明規定:"中華人民共和國政府和日本國政府為進一步發展兩國間的關系和擴大人員往來,根據需要并考慮到已有的民間協定,同意進行以締結貿易、航海、航空、漁業等協定為目的的談判。"⑥根據這一規定,兩國先后簽訂了貿易、航空、海運、漁業和科技文化等一系列協定,大大加強了兩國間的經濟合作。1973 年中日兩國在原有民間性質的備忘錄貿易的基礎上,擴大了兩國政府間的貿易往來,進出口貿易總額達到2011 億美元,比上年猛增8217 %。⑦ 1975 年又增加到3718 億美元。1978 年2 月,雙方又簽訂了200 億美元的長期貿易協定。日本成為中國最大的貿易伙伴。其次,隨著中國與西歐國家之間政治關系的不斷改善,經濟關系也得到加強。這一時期,中國同西歐許多國家在經貿、海運、航運、科技、文化等方面簽訂了一系列合作協定。此外,還先后同歐洲共同體簽訂了貿易協定和紡織品協定。中國從西歐國家引進了國內建設所急需的先進技術和設備,并開始利用外資, 從西歐國家引進了若干資金。此外,中國與第三世界國家的經濟技術合作有了很大發展,簽訂了一系列貿易協定和經濟技術領域的協定。不僅如此,第三世界國家還成為吸納中國商品的主要市場。在1973 年中國的出口商品中,大部分的糧食、鋼鐵和紡織品都是向第三世界國家出口的。
總之,這一時期的引進外資和國外先進的技術設備,加強對外經濟交流與合作,對國內經濟建設產生了積極影響。這表明中國通過外交行為、利用國際資源的積極因素來為國內建設服務、加速本國發展的主觀能動性大大增強。當然,由于極"左"思想的干擾,這一時期的引進工作不論在思想認識上,還是在規模、領域和方式上都有很大的局限,主要著眼于互通有無,調劑余缺,沒有把發展對外經濟關系提高到國家建設的戰略高度,沒有確立全方位對外開放的戰略,這給國內建設帶來了一定的影響。
四、不結盟、開放的外交時期
外交對內政、對國內建設的影響,不僅反映在上述外交實踐的成功與否,對國內經濟建設產生積極或消極的影響,而且反映在對國際形勢、時代特征的認識和把握上。這是因為制定正確的國內發展戰略的前提和重要依據,在于對國際形勢的正確估量和把握,對當今時代特征的科學分析和判斷。如果對國際形勢有一個準確、恰如其分的認識和判斷,那么以此為依據能夠制定出正確的或比較正確的國內發展戰略,進而對國內建設起到積極的促進作用;反之,就會導致國內發展戰略出現偏差甚至失誤,從而給國內建設帶來消極、不利的影響。
鄧小平的一個偉大貢獻就在于敏銳地把握了時代主題的轉變。十一屆三中全會以來,經過冷靜觀察和縝密分析,他對國際形勢和當今時代特征作出了清醒的、符合實際的判斷:世界大戰可以避免,在一個較長時間內不發生大規模的世界戰爭是有可能的,維護世界和平是有希望的。在此基礎上,他進一步分析概括出和平與發展是當今世界的主題。
上述論斷意義重大,為把國內工作重點轉移到經濟建設上來提供了科學依據和思想基礎。立足于可以獲得較長時期的和平環境,中國將精力和財力放到大力發展現代化建設上來,而不是像過去那樣把備戰放在頭等重要的位置。隨著國內工作重點轉移到經濟建設上來,相
應地要求外交戰略進行調整,以適應國內經濟建設的需要。為此,中國改變了70 年代的"一條線"戰略,實行"不結盟"、開放的外交戰略。這一時期中國外交工作的目的性比以往任何時候都更加明確,除一如既往地維護國家獨立、主權與堅持社會主義制度外,核心任務就是為國內社會主義現代化建設服務。
（一）大力發展同周邊國家的睦鄰友好關系,努力營造有利的周邊安全,為國內經濟建設創造一個和平與良好的國際環境。
集中精力致力于社會主義現代化建設,需要一個穩定的國內環境,同時也需要一個和平的國際環境,不能設想在戰爭或戰爭威脅始終存在的環境下一心一意搞建設。同時地緣關系決定了對中國經濟發展影響最密切的還是周邊地區,在中國的國際環境中,周邊環境最為重要。當周邊環境緊張時,中國不得不以很大的精力和資源用于對付隨時可能發生的戰爭,這嚴重影響了國內經濟建設的戰略布局,制約了整個經濟建設的發展。
建國以來,中國與周邊國家的關系經歷了曲折的發展歷程,曾與蘇聯、印度、越南發生過激烈的武裝沖突,兵戎相見。進入新時期以來,中國積極努力改善周邊環境,幾乎與所有鄰國都建立或恢復了睦鄰友好關系,從而為集中精力進行現代化建設創造了一個有利的國際環境、和平的邊境保證。
(二) 實行全方位對外開放,充分有效地利用國際資源,加速社會主義現代化建設。
新時期中國提出了對外開放的戰略決策,充分發揮外交為經濟發展服務的能動作用,調動和利用國外一切積極因素,在獨立自主、平等互利的前提下,積極開展同世界各國的經濟合作、技術交流和貿易往來,大力引進國家建設所急需的資金、技術、人才和管理經驗,以加速社會主義現代化建設。對外開放戰略的實施取得了巨大成就,利用外資取得突破性進展;對外貿易發展迅速;科技交流與合作廣泛開展。僅1989 年,對外開展官方科技合作與交流的項目就達1 萬多個,是10 年前的10倍,是新中國成立以后30 年總和的3 倍。
對外開放戰略給中國的經濟騰飛增添了活力,加快了經濟建設,縮小了同世界發達國家的差距,有力地促進了社會主義現代化建設的發展,取得了明顯成效。這充分說明了外交對經濟發展的巨大能動作用。
五、經驗與啟示
綜觀50 多年來中國外交與內政、外交戰略與國內經濟建設的關系,我們可以總結出以下幾點經驗和啟示:
第一,正確處理好政治、經濟與外交三者的辯證關系。
在政治、經濟、外交三者關系中,經濟是基礎,政治是經濟的集中表現,經濟決定外交,對外工作必須服從和服務于國家經濟建設這個中心。但在以往的外交實踐中,由于受"左"的思想影響,我們在相當長時間內未能處理好三者的辯證關系,片面突出政治,忽視了經濟和外交,要求外交工作服從、服務于國內政治斗爭的需要。從這一思想認識出發,中國的對外經濟交往受到很大限制,未能充分發揮出外交為國內經濟建設服務的功能,很大程度上影響了國內經濟建設的發展。
總結其中的經驗教訓,改革開放新時期中國外交政策戰略性調整的最主要內容,就是把政治與經濟分開,超越意識形態,凸顯國家利益,使外交更好地為國內經濟建設服務,這是中國外交走向科學與成熟的標志。今后為使外交工作為全面建設小康社會發揮更大的作用,在制定對外戰略和開展外交工作時應繼續堅持政治與經濟分開,超越社會制度、意識形態的差別,求同存異,積極尋求相互交往與合作的共同利益和基礎,實現"互利"與"共贏"。
第二,在制定對外戰略和開展外交工作時,國家利益高于一切。
美國現實主義國際關系理論的代表人物漢斯·摩根索有一句名言:"只要世界在政治上還是由國家所構成,那么國際政治中實際上最后的語
言就只能是國家利益。"堅定不移地維護國家利益,是對外政策的出發點和最高決定因素。
當前中國的國家利益,是十六大提出的全面建設小康社會目標,中國外交要為這個根本利益服務。同時也要看到,在以和平與發展為主題的當今時代,經濟因素在國際事務中的作用日益突出,世界競爭的重點已從軍事領域轉移到經濟方面,在國家利益中開始從軍事安全利益向經濟發展利益傾斜。這種情形決定了我們在制定對外戰略和開展外交工作時,應把謀求以經濟利益為主的國家利益作為最高目標來追求。充分發揮外交手段和功能,大力開展經濟外交,以更好地服務于國家的經濟建設。
第三,緊緊圍繞中心工作,進一步促進對外戰略與國內發展形成良性互動。
通過對上述新中國內政與外交、對外戰略與國內經濟建設關系的系統考察,可以看出,盡管不同時期中國對外戰略的內涵有明顯差異,但外交為內政服務的宗旨沒有根本改變。進入改革開放新時期,隨著中國經濟的發展和社會變遷,內政與外交的聯系更為緊密,兩者之間的互動更為明顯。
要正確處理好內政與外交、對外戰略與國內發展的辯證關系,使之形成良性互動,應緊緊圍繞黨和國家的中心任務,堅持一切服從國內大局的方針;要把外交決策與國內發展緊密結合起來,使對外戰略絕對服從國內發展這個中心;要堅持統籌國內國際兩個大局,努力從國際國內資源的優勢互補中創造發展條件,以最大限度地維護國家利益。這是探討中國外交與國內建設的關系所得出的必然結論。
注釋:
①②⑤⑥參見《當代中國外交》中國社會科學出版社1988 年版第400 -401 頁,第401 頁,第422 頁,第426 頁。
③彭敏主編《當代中國的基本建設》(上卷) 中國社會科學出版社1989 年版第56 頁。
④《中共黨史資料》第42 輯中共黨史出版社1992 年版第94 頁。
⑦秦宣仁《國際經濟貿易關系---理論和實踐》中國對外翻譯出版公司1985 年版第117 頁。
（作者：中央編譯局世界社會主義研究所副研究員 博士）（來源：《當代世界與社會主義2007年第4期》）