黨的十八大明確提出走中國特色新型城鎮化道路，十八屆三中全會和四中全會又分別從改革和法治兩個角度對如何推進中國特色新型城鎮化建設作出了頂層設計和總體部署。在全面依法治國的方略下，必須依法推進中國特色新型城鎮化建設。這既是基于對國外城鎮化發展經驗的總結和借鑒，也是基于對我國傳統城鎮化道路的反思和批判而作出的判斷。
一、依法行政是發達國家城鎮化健康發展的主要經驗
根據政府與市場在城鎮化進程中的作用，以及城鎮化、工業化和經濟發展的關系，通常把世界各國的城鎮化主要概括為三種模式。第一種是自由放任式的美國模式，第二種是政府調控下的市場主導型的西歐模式，第三種則是受殖民地經濟約束的拉美非洲模式。這三種模式在城鎮化的動力、路徑、內容和績效上的表現互不相同，政府、市場、社會三者的關系也各自迥異。但是，從三種城鎮化模式的成功經驗和失敗教訓來看，依法行政是最重要的一點。也就是說，能有效持續做到依法行政的城鎮化模式往往能走上健康有序的道路，而不重視或沒有發揮好依法行政的保障作用的城鎮化模式往往是低效無序和高成本的。概括來看，國外城鎮化發展尤其是發達國家在依法推進城鎮化建設上積累了如下經驗：
一是重視規劃立法，堅持依法進行城鎮規劃和管理，推動城鎮化有序開展。城鎮化是一個系統工程，排在第一位的是規劃，而規劃只有納入法律才是硬約束，否則規劃就容易被隨意修改，成為城鎮發展的軟約束甚至無約束。英美等國在城鎮化發展中，尤其是在新城鎮建設中高度重視規劃立法，緊抓規劃不放手。例如，美國的城鎮規劃法約束力極強，按照法律規定，各地方政府的規劃必須通過專家論證和市民審議，而規劃一經通過確定，就不能隨意改變和調整。英國在第二次世界大戰后相繼通過《1946年新城法》《城鎮和鄉村規劃法》（1947年），在法律上要求把城鄉納入一體進行統籌規劃和建設，從而推動了英國新城鎮的實質性發展。日本在城鎮化進程中也高度重視規劃立法。1919年日本就制定《城市規劃法》，二戰后制定實施有關國土開發和城市發展的法律近220件，其中直接推動城鎮發展的法律近40件。[1]
二是堅持權益導向，在城鎮化建設過程中通過合理的利益補償機制和健全的社會保障體系來維護公眾權益。社會保障是各國城鎮化發展的最重要的制度保障。英國是建立社會保障制度較早的國家，早在1601年，伊麗莎白女王就頒布了《濟貧法》。此后，在1817年和1832年，英國兩次成立濟貧法調查委員會，在1834年修訂了《濟貧法》。在20世紀初，英國政府相繼制定了《老年贍養法》（1908年）、《國民保險法》（1911年）、《失業保險法》（1920年、1935年）、《寡婦孤兒及養老年金法》（1926年）、《家庭補助法》（1945年）、《國民救濟法》（1948年）等一系列法律。到20世紀中葉，英國已經形成了較為完善的社會保障體系。德國是現代社會保障制度建立最早的國家，早在19世紀就創造性地開展社會保障制度建設。自1881年頒布《社會保障法》以后，德國通過《疾病保險法》（1883年）、《工傷保險法》（1884年）以及《傷殘及養老保險法》（1889年）、《職員養老保險法》（1911年）等法律，建立了包括疾病、工傷、養老、失業等內容在內的社會保險法律制度。1969年，德國制定《農民養老金法案》，從而正式建立由社會保險、社會救濟和社會服務構成的社會保障網。而日本政府通過制定和完善社會保障立法來對失地農民基本權利進行保護。一方面，日本保障新進城農民的基本生存權，賦予新進城農民平等的市民身份，使他們享有與城市居民同等的社會保障；另一方面保障新進城農民的勞動就業權利，要求企業近乎“終身”地雇用新進城農民，確保新進城的農民不會因失業而陷入困境。在城鎮化期間，日本既沒有發生大的社會動蕩，也沒有出現拉美等國那樣的貧民窟。
三是針對城鎮化建設和管理建立多層次多方面的法律體系，內容涵蓋規劃、建設、管理、生態文化、人文歷史等多個領域，尤其強調對人文自然環境和歷史遺存進行保護。例如，為了緩解城市過度擁擠帶來的問題，英國先后制定了《公共衛生法》《環境衛生法》等法規，對城市建筑和環境衛生進行引導和管理；英國專門頒布了《歷史建筑和古老紀念物保護法》（1953年）等法律，對歷史建筑和古老遺存進行保護。在德國，《聯邦德國建設法典》（2002年修訂）明確提出城鎮發展要遵守水、肥料、環境污染等法律法規，《聯邦建設法》和《聯邦建設促進法》強調對生態環境和歷史遺跡進行保護。日本的歷史文化名城和景觀所在地政府從20世紀60年代末開始紛紛頒布有關歷史環境保護的條例，以應對經濟開發熱潮對古文化遺產的破壞。到1975年，日本政府修改《文物保護法》，明確將歷史景觀地區作為國家的文化資源進行保護。
四是擴大公民的參與，適時調整修訂與城鎮化建設和管理相關的法律。城鎮化是一個利益重新布局、分配和創造的過程。為保證這個過程順利開展，英美等發達國家加強法制建設，將城市化進程納入法治軌道，鼓勵利益相關者積極參與決策和實踐。例如，在英國，全國性城市發展戰略規劃、市鎮地方規劃及市區局部的改造建設等各個層次的規劃，按照法律規定都必須有公民的參與。在德國，按照法律規定，政府在規劃制定過程中必須盡早地將規劃的目標、規劃方案和影響等告知市民，以便及早地聽取他們的意見，及時對規劃進行修改。規劃在正式提交市議會審議之前必須公示一個月，以便全面地聽取各方的意見。[2]此外，城鄉規劃法也具有相當強的時效特點，隨著城市化的發展和市場經濟的需求，許多發達國家的規劃法在頒布后都被多次更新和修訂過。例如，英國的《城鄉規劃法》（1947年）在第二次世界大戰后的3年里先后被修訂12次；聯邦德國的《建設法典》（1986年）在頒布后的20年里被修訂20次以上。而日本政府每隔10年左右就會針對新情況制定或修改一次城市立法，其《城市規劃法》（1919年）在頒布以后的一百年里已經被修改多次。[3]
五是注重發揮相對獨立的監督機構的作用，在規劃局之外成立具有法律效力的第三方機構，監督規劃的執行情況以及對公眾的意見進行聽取和裁決。例如，英國的政府不僅制定國家的法規政策，而且有權干預地方政府的規劃編制和規劃管理，可指派督察員直接受理各地的規劃上訴，在當地主持規劃聽證會并進行相應的協調。公眾若有不同意見可以向規劃督察申訴、寫信或當面交談，由規劃督察先進行協調，如果協調不成，再開庭審理，公眾進行申辯，最后由規劃督察裁決。法國為了加強對自然文化遺產的保護和城鄉規劃實施的監管，設立國家建筑師駐省代表處制度，代表處是法國文化與交流部向各省的派出部門，接受文化部、建設部和環境部的業務領導。代表處直接參與市鎮按程序編制、修訂、審核地方規劃的各項工作。[4]
二、傳統城鎮化模式下我國依法行政的困境
1978年以來，我國城鎮化率不斷提高，從17.9%提高到2013年的53.7%，增加了35.8個百分點，年均提高1個百分點左右。從表面上看，我國城鎮化建設已經達到世界平均水平，但是過去30多年的城鎮化在本質上是低水平、高耗能、粗放型的城鎮化，存在重數量輕質量、重規模輕內涵、有法不依、執法不嚴等弊端，城鎮化建設呈現“政府主導型”“土地財政型”“片面發展型”等突出特征。不可否認，傳統城鎮化道路已經陷入了多重困境，帶來很多問題。
一是農民土地財產權益受侵害。農地財產權是農民生存發展的根本。依照《土地管理法》，土地整治是由農民集體而不是政府單方決定的，在沒有取得土地所有權人的授權或委托下，政府不能直接代替農民集體來整治和處分土地。但是在經濟發展優先和地方財政利益的驅動下，一些地方政府遏制不住政績沖動，盲目追求城鎮化率，強拆強遷，侵害農民的合法利益與生存權。農民在整個征地過程中缺乏足夠的知情權、參與權和抗辯權。法律授予了政府征地的權力，卻沒有明確規定能充分體現公正原則的增值收益分配標準，農民被置于收益分配鏈條的末端而無法充分享有土地的增值收益。[5]法律對土地征用公告程序和懲罰制度的規定也不嚴格，使公眾無法對征地過程進行監督。此外，為進行現代農業的規模化經營，實現農業增產、農民增收，保證糧食安全，我國推動土地流轉。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，農村土地承包經營權的流轉不得改變承包土地的農業用途。然而，受利益驅使，實際操作中的流轉土地非農化、非糧化現象屢見不鮮，農民主觀不愿流轉和被強迫流轉之間的矛盾也很突出。[6]
二是行政糾紛解決機制失靈。城鎮化在征地拆遷過程中牽涉到城鄉居民的利益關系調整，容易出現糾紛，需要加以規范和調解。盡管現行制度規定了行政復議、申訴、調解、裁決、訴訟等多種可以用來化解征地糾紛的機制，但是在實際運行中卻因為程序煩瑣、效率低下，導致時間和經濟成本都很高昂，或者因為涉及政府自身利益而無法確保公正。更有甚者，很多法院基于當地政府的壓力對以政府為被告的行政訴訟根本不予立案，導致現有的矛盾協調機制在農民中缺乏公信力，難以有效地化解糾紛，城鎮化進程中出現的涉地矛盾不斷累積、激化，甚至走向了暴力沖突。[7]
三是立法體系不完整，存在不少立法盲區和空白。例如，我國沒有一部城市管理法，城市管理無法可依，區域規劃存在立法空白，導致弊端叢生。城鎮化進程的一個重要內容是通過特定區域中心城市間的協調發展來拉動區域內的城鎮化進程，諸如珠三角、長三角城市群發展和京津冀協同發展。但是，目前我國規劃立法對象僅限于特定行政區劃內部，同一個省地市間的聯合，比如長株潭、西咸、烏昌等的一體化建設，尚有省域城鎮體系規劃可作依據，但區域間的規劃卻無法可依，造成規劃混亂、地方保護主義泛濫、府際協調困難，使經濟建設與土地利用之間的矛盾突出，城市基礎設施對城鎮整體布局和長遠發展的先導作用難以有效發揮。[8]
四是高速城鎮化帶來了環境污染，但現行環保法律無法有效防止城市污染向農村轉移。在快速城鎮化過程中，由于常住人口和流動人口、能源消費、機動車使用、城市建設快速增長，大量污染物排放，付出了沉重的資源環境代價。近15年來，在能耗方面，我國城鎮化率每增加1個百分點平均需多消耗能源4940萬噸標煤，其中包括煤炭、石油、天然氣等；在工業制成品方面，我國城鎮化每增加1個百分點平均需多消耗鋼材645萬噸，水泥2190萬噸，而且工業三廢的排放量日益增多。與此同時，我國在防止城市污染向農村轉移方面卻存在立法滯后、執法受制于地方、司法救濟難的困境，難以有效地阻止這類事件的發生。
五是在政績焦慮、利益沖動和形式主義驅使下，許多城鎮的高樓林立往往是以割斷文脈和棄置鄉愁為代價的，尚沒有全國性的法律法規對在城鎮化進程中如何保護和傳承傳統文化從立法層面進行剛性約束和規范性指導，地方性法規也不多。一些地方政府不加區別地搞拆舊建新、拆毀重建、“全面改造”等破壞性開發，使大批古舊建筑、歷史街區、人文景觀、名人故居等毀于一旦；拆掉真文物、建造假古董的現象屢有發生，原有的城市風貌、文化遺存、地方風情的完整性、真實性不復存在。[9]
三、依法推進中國特色新型城鎮化建設
習近平總書記提出“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”，是新型城鎮化建設的美好境界。要實現這樣的境界，必須依法推進中國特色新型城鎮化建設，走法治化道路，當務之急，擴大公眾在城鎮化建設中的參與、完善城鎮化法治體系、堅持維護農民權益、依法進行城市管理、消除行政訴訟障礙和依法加強環境污染處罰。
一是擴大公眾參與，變“政府主導”的行政法治模式為“多中心治理”模式，實現善治和良法的互動。正如十八屆四中全會指出的，法律是治國之重器，良法是善治之前提。善治內在地包含了法治的要求，只有在法治社會中才能實現善治。傳統的城鎮化模式以政府為主導，追求利益至上，粗放短視，容易出現“被進城”“被上樓”等侵害農民權益的現象。而在中國特色新型城鎮化建設中，要改變推進城鎮化過程中政府作為單一主體的現象，使公眾能夠充分行使主體權利，就需要吸收更多利益相關群體參與城鎮化，實現政府與公眾的良性互動。尤其是在城鎮規劃等地方法規和決策制定過程中，通過民主協商機制吸收公眾參與，規范完善城市規劃決策程序，減少和約束規劃部門的自由裁量權。在行政執法領域，倡導說理、溝通型的模式，通過強化行政執法機關的說理意識和雙方對話、溝通機制，減少誤解、凝聚共識，增強行政執法的合意性和可接受性。在行政救濟領域，倡導多元主體參與、多種機制協同的模式，通過發揮行政復議的主渠道作用、行政訴訟的次渠道作用和行政調解的分流作用，推動功能互補、對接有序的多元化行政糾紛解決體系形成，增強行政糾紛化解的實效性。[10]
二是完善中國特色新型城鎮化建設的法治體系。在科學立法上，要以公共利益最大化為價值取向，完善城鎮化進程中的各項法律。地方立法機關和政府要對《城鄉規劃法》制定詳盡的實施細則，建立科學完善、合理可行、規范系統的城鄉規劃體系，建立城市總體規劃與社會經濟發展規劃、區域規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等相關規劃的銜接和協調機制。[11]同時，隨著城鎮化的需要適時出臺、修改相關法律法規，防止城鎮化的隨意性。在嚴格執法上，要規范執法行為，堅持執法的公平性。在拆遷過程中，要制定各方認可的拆遷補償、安置標準，并執行到底，防止發生一些人“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的問題。此外，加強全民法制教育，提高全民的法治意識，培養全民的法治精神。
三是堅持以農民權利為核心推動中國特色新型城鎮化建設。解決當代中國農民問題的核心是農民權利保障，其中尤為重要的是對農民的財產權、平等權和遷徙權進行保障。城鎮化的客體是廣大農民，主體也是廣大農民。農民群眾的參與程度、受益程度，是衡量城鎮化發展水平和發展質量的重要標準。在中國特色新型城鎮化的推進中，要通過立法形式賦予每個公民以平等的憲法權利，將農民作為平等的權利主體來對待，尊重農民的土地權益，建立合理的征地補償和利益分享機制，以公正的司法體系保障農民在戶籍、教育、就業、醫療和社會保障等領域的權益不受侵害。建立市場化的補償標準，擴大補償范圍，完善征收補償的財產評估程序和聽證程序，并建立健全失地農民的社會救助制度。合理開發利用土地，盤活閑置房源，多渠道增加保障房供給，妥善解決居民安置問題。加快推出住房保障法，清楚界定各類保障房的法律定義、使用范圍和標準，健全監管機制，強化政府職能，促進住房保障體系的公平健康發展。
四是依法實施城市管理和治理。規范政府職能部門的管理行為，并強化政府依法管理的法治意識，通過依法管理的典范來帶動和提高市民素質，促進城市管理的法制化、規范化和科學化，實現城市管理和治理的法治化。[12]堅持保存城市文化記憶，促進城市功能提升與文化文物保護相結合，加強歷史文化名城名鎮、歷史文化街區等整體保護，在每個城市都出臺相應的《歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》，確保“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。
五是合理界定公共利益，進行公益建設立法。城鎮化建設的核心是以人為本，政府要首先考慮廣大農民的公益事業，讓農民愿意成為新市民，讓農民和市民享受同樣的社會福利，享受同樣的公共資源，建設包容性城市。尤其是在對集體土地的征收補償上，要嚴格界定公共利益的范圍，切實提高征收補償標準，豐富征收補償方式。
六是消除行政訴訟障礙。行政訴訟法被視為“民告官”的法律。在權利的所有救濟形式中，司法救濟是最有效的也是最終的救濟方式。必須切實貫徹獨立審判原則，以保障司法公正的實現；拆遷補償案件等因為訴訟標的較大、訴訟費用較高，農民一時難以承受，為保證其訴訟權利的實現，應給予緩、減訴訟費用的優惠，先保障立案；保證土地使用權糾紛案件可訴。此外，建立專門的保護農民權利的基層司法援助組織，調整現行的國家、省、市、縣四級司法援助體系，將司法援助組織辦到鄉鎮一級，使得司法援助組織能夠更加貼近農民群眾，大力扶持農民自發設立的各類自助組織。[13]
七是在立法上加大環境污染的處罰力度。對環境保護執法部門實行垂直管理體制，建立環境公益訴訟制度，嚴格執行環境保護法律制度。在新型城鎮化推進過程中，妥善處理城鎮化發展與保護環境資源的關系問題，加強城市污染綜合治理和生態建設，增強自然系統的生態服務功能。嚴格執行國家環境保護法律制度，促進城鎮化的健康持續發展，建設美麗宜居的生態城市環境。
結論
從上文討論中，我們看到，無論是國外發達國家實現健康城鎮化的經驗，還是我國傳統城鎮化面臨的困境，都凸顯了依法行政的重要性和必要性。從戰略高度，黨的十八屆三中全會、四中全會已經為我國推進中國特色新型城鎮化建設指明了方向，提出了要求。在具體的實施中，依法推進中國特色新型城鎮化建設是各級政府必須恪守的行動綱領，尤其是要緊緊抓住“人”和“環境”兩個關鍵詞。就人的問題而言，必須從維護和發展人的權利角度出發，努力實現“人的城鎮化”；就環境的問題而言，必須從人與自然的和諧、環境資源可持續角度出發，注意做好城鎮規劃，保護好自然環境和歷史遺存，努力實現“看得見人、望得見水、記得住鄉愁”。從依法行政的層面看，當前最重要的是完善改革司法體制，增強執法人員的法律意識，提高其執法水平和執法能力，及時化解人民內部矛盾，維護好社會穩定。唯其如此，中國特色新型城鎮化建設才不僅是“中國特色”的、“新型”的，而且是“健康”的。
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