一、加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的必要性
在我國，農(nóng)村不僅是社會建設(shè)的重點(diǎn)，而且是社會管理問題的重點(diǎn)。加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，關(guān)鍵在于改革和完善農(nóng)村社會管理體制[1]。黨的十六大以來，中央曾先后提出全面建設(shè)小康社會、樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會等一系列重要戰(zhàn)略目標(biāo)，均把加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理作為實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在要求和有效途徑。進(jìn)一步完善農(nóng)村社會管理體系，是我國農(nóng)村改革到2020年的基本目標(biāo)任務(wù)。
（一）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型變遷的必然要求
改革開放以后，隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化和國際化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會開放程度不斷加深，農(nóng)村社會異質(zhì)化程度加大，社會利益格局急劇變化，傳統(tǒng)農(nóng)村社會管理體制的實(shí)踐基礎(chǔ)相應(yīng)發(fā)生了改變[2]。
一方面，改革開放以來，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，傳統(tǒng)農(nóng)村均質(zhì)同構(gòu)的社會被異質(zhì)多樣化的社會替代。傳統(tǒng)的農(nóng)民階級已經(jīng)迅速分化為農(nóng)業(yè)勞動者階層、農(nóng)民工階層、私營企業(yè)主基層、個(gè)體工商戶階層、農(nóng)村管理者階層、農(nóng)村知識分子等等階層。農(nóng)村社會異質(zhì)結(jié)構(gòu)的高度分化使農(nóng)民價(jià)值觀念趨于多元化，使農(nóng)村社會功能更加完善、更加充滿活力，但與此同時(shí)也使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，農(nóng)民的組織化程度進(jìn)一步下降，給社會秩序整合帶來了難度。尤其是農(nóng)村社會階層的分化使得黨群的聯(lián)系變得松散、各階層群眾對黨的要求發(fā)生變化、一些基層黨組織的凝聚力下降[3]。
另一方面，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著成績，2011年人均GDP已經(jīng)達(dá)到5432美元，但是我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距不斷拉大，給社會管理帶來了難題[4]。首先，我國城鄉(xiāng)居民收入差距逐步擴(kuò)大。1978年，我國城鄉(xiāng)居民收入差距是2.36:1，而2011年二者之比已經(jīng)擴(kuò)大到了3.13:1。其次，農(nóng)村人口老齡化趨勢不斷加劇，并且已經(jīng)超過城市。從1952年到2000年的48年間，盡管我國農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋壤龔?7.54%下降到了63.78%，但是60歲及以上老年人占總?cè)丝诘谋壤齾s是呈上升的趨勢，1982年，該比例為7.8%，1990年為8.72%，而2000年就已經(jīng)上升到10.27%，標(biāo)志著中國進(jìn)入老齡化社會。值得注意的是，近年來，我國農(nóng)村老齡化程度開始高于城市。2011年，我國農(nóng)村人口老齡化程度是15.4%，高于城市老齡化程度，比全國13.26%的平均水平高了2.14個(gè)百分點(diǎn)。過去30多年里，我國農(nóng)民思想觀念發(fā)生了深刻變化，他們要求平等參與發(fā)展進(jìn)程、共享發(fā)展成果的意愿不斷增強(qiáng)，希望更多參與農(nóng)村公共事務(wù)管理與決策的要求日益迫切。所有這些變化，都使得我國急需加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，有效維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會又好又快的發(fā)展。
（二）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理是全面建成小康社會的必然要求
1982年，黨的十二大把建設(shè)小康社會列入經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)。到1987年，黨的十三大又把實(shí)現(xiàn)小康社會作為實(shí)現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的最終體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，2003年黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)和任務(wù)。2007年，黨的十七大指出，“我們已經(jīng)朝著十六大確立的全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，今后要繼續(xù)努力奮斗，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)”。2012年，黨的十八大報(bào)告則對全面建成小康社會目標(biāo)提出了新的要求、作出了新的部署。
無論是基本實(shí)現(xiàn)小康、全面建設(shè)小康還是全面建成小康社會，都內(nèi)含了經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展[5]。2004年2月21日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上，溫家寶同志指出，全面建設(shè)小康社會，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。我國農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后的局面還沒有完全改觀，改善農(nóng)村民生仍然是全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)。資料顯示，2000年全國16個(gè)全面建設(shè)小康社會總體性指標(biāo)中沒有實(shí)現(xiàn)的三個(gè)指標(biāo)都在農(nóng)村，按照農(nóng)村小康指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)也有四個(gè)指標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。由于缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障，我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會、居委會沒有能力為農(nóng)村居民提供必要的公共服務(wù)，村民、居民自治組織不能很好地發(fā)揮其在農(nóng)村社會管理中的主體功能和組織功能。水利部的初步統(tǒng)計(jì)顯示，截至2010年年底，全國農(nóng)村仍有將近3億人飲水不安全，530萬人口無電，1200多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12萬多個(gè)建制村不通瀝青（水泥）路，6000多萬個(gè)宜建沼氣的農(nóng)戶未建沼氣，2000萬戶仍住茅草房和土坯房，近1000萬戶人均居住面積不足10平方米，農(nóng)村人均占有教育資源還不及城鎮(zhèn)的1／5，人均占有的公共衛(wèi)生資源仍不及城鎮(zhèn)的1／7。加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理已經(jīng)成為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的必然要求[6]。
（三）加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理是和諧社會建設(shè)的內(nèi)在要求
農(nóng)村社會管理的目標(biāo)是協(xié)調(diào)不同利益主體的需求，促成農(nóng)村社會秩序的生產(chǎn)與維系[7]。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村出現(xiàn)了許多新的社會問題。鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展和管理的參與機(jī)制、重大事項(xiàng)的民主決策機(jī)制、基層社會矛盾和沖突的預(yù)警機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制等尚不完善。大量流動人口在流出地管不到之，在流入地?zé)o法管。空巢老人無人照顧，留守兒童缺乏關(guān)愛，留守婦女的生存狀況令人擔(dān)憂。在農(nóng)村，土地征用和房屋征拆、工農(nóng)矛盾、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等矛盾急劇增加。據(jù)信訪部門統(tǒng)計(jì)，此三類矛盾占到了農(nóng)村上訪總量的80%以上。
（四）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要抓手
在古代，從農(nóng)村汲取資源一直是我國鄉(xiāng)村社會管理的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。進(jìn)入近代，由于政權(quán)下沉，這種趨勢更是得以加劇。而工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)的開放性和農(nóng)民流動性明顯加強(qiáng)，客觀上要求建立多層次、針對不同類型人群、城鄉(xiāng)一體的社會管理體制。
自從2003年黨的十六屆三中全會提出要樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀以來，國家加大了對農(nóng)村的資源輸入，農(nóng)村社會管理的基礎(chǔ)也正從資源汲取轉(zhuǎn)變到以人為本[8]。2011年2月19日，胡錦濤同志在其重要講話中明確提出，“社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益……進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作、強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”。加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，就是要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)化農(nóng)村社會公共事務(wù)的管理、強(qiáng)化農(nóng)村社會矛盾的調(diào)處和妥善處理好農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
（五）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容
目前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展依然比較落后，尤其是農(nóng)村社會管理與服務(wù)水平落后，基層社會生活缺乏有效的監(jiān)督約束，基層社會矛盾得不到及時(shí)的疏導(dǎo)化解，既影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和正常秩序，也制約了農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。2006年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中進(jìn)一步提出，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村莊整潔、管理民主”的要求，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，內(nèi)在地要求創(chuàng)新農(nóng)村社會管理服務(wù)模式，完善農(nóng)村社會治理機(jī)制，加大對農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入，促進(jìn)農(nóng)村的社會和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。
二、農(nóng)村社會管理不斷加強(qiáng)
（一）農(nóng)村基層社會管理
基層社會管理是整個(gè)社會管理體制的基礎(chǔ)，農(nóng)村基層社會管理體制則是農(nóng)村社會管理體制的重要組成部分。長期以來，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)下，我國農(nóng)村地區(qū)運(yùn)行著和城市完全不同的基層社會管理體制，其歷史變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段[9]。第一個(gè)階段是從1949年到1958年，我國建立了鄉(xiāng)（政權(quán)或行政村）體制。第二個(gè)階段是從1958年到1983年，實(shí)行政社合一的人民公社體制。第三個(gè)階段是進(jìn)入1983年以后，實(shí)行鄉(xiāng)政村治的體制。1982年12月，五屆人大新修改的《中華人民共和國憲法》第95條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，設(shè)立人民代表大會和人民政府”；第107條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”；第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，“鄉(xiāng)政村治”二元治理體制模式自此得以確定。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，家庭開始日益私密化，村民之間的陌生感逐漸增加，村莊的私人生活和公共生活發(fā)生重大變化[10]。2006年農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，全國各地圍繞如何解決取消農(nóng)村稅費(fèi)后的農(nóng)村基層政府組織運(yùn)行凸現(xiàn)出來的財(cái)政困難和職能缺位、錯(cuò)位的矛盾展開了農(nóng)村基層社會管理體制的改革。
1、我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組數(shù)量明顯減少。1986年，各地開展第一輪“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組”高潮，1998年，又開啟新一輪合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高潮。進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是免除農(nóng)業(yè)稅后，全國各地加快了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的步伐，同時(shí)也推動并村并社的改革，相鄰兩村或兩社合并，小村或小社并入大村、大社。截至2006年，我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)34675個(gè)，其中，鄉(xiāng)15306個(gè)，鎮(zhèn)19369個(gè)。按規(guī)劃，到2012年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)將降低到3萬個(gè)，僅相當(dāng)于20世紀(jì)80年代中期的1/3。
2、我國農(nóng)村基層黨組織得到加強(qiáng)。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村工作的基礎(chǔ)，是貫徹落實(shí)黨的路線方針政策、推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘，是農(nóng)村基層社會管理和服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心。近年來，各地農(nóng)村基層黨建工作緊緊圍繞建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務(wù)，在大力推進(jìn)基層干部選拔培養(yǎng)機(jī)制、基層黨組織設(shè)置模式、村級民主治理機(jī)制、發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)方式和農(nóng)村黨員教育管理機(jī)制等方面進(jìn)行有益的探索和創(chuàng)新，形成了一些彰顯本地特色的好經(jīng)驗(yàn)好做法。
3、農(nóng)村社區(qū)組織的主體作用得到加強(qiáng)。一方面，全國村委會自治機(jī)制得到了加強(qiáng)和完善。村民自治是農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本形式。近年來，我國村委會數(shù)量根據(jù)實(shí)際需要不斷精簡，村委會換屆選舉工作順利進(jìn)行。在2002年，我國村委會數(shù)量為68.1萬個(gè)，到2010年全國村委會數(shù)量已經(jīng)精簡為59.5萬個(gè)，同年，共有10.2萬個(gè)村（居委會）完成選舉；參與選舉的村（居）民登記數(shù)為1.7億人，參與投票1.3億人。此外，《村委會組織法》不斷修訂，進(jìn)一步完善了黨領(lǐng)導(dǎo)的村級民主自治機(jī)制，著力解決了村務(wù)公開民主管理中存在的突出問題。另一方面，我國積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理平臺[11]。2006年黨的十六屆六中全會首次提出“積極開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”這一重大戰(zhàn)略任務(wù)。此后，各地逐步根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行了積極探索。為了使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)積極穩(wěn)妥地開展起來，民政部在2007年就專門確定了304個(gè)“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）”，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。為擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)覆蓋面和受益面，2009年3月，民政部印發(fā)了《關(guān)于開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動的通知》（民發(fā)﹝2009﹞27號）。江蘇省海門市等7個(gè)縣（市、區(qū)）率先達(dá)到了創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，榮獲首批“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”稱號。截至2011年12月，“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”已經(jīng)達(dá)到106個(gè)[12]。
4、新型社會服務(wù)組織發(fā)展較快。經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、農(nóng)民專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會、工會、老年協(xié)會、計(jì)生協(xié)會、紅白理事會等組織在圍繞中心、服務(wù)大局、加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會管理方面起到了重要補(bǔ)充作用，與村黨支部和村民委員會在農(nóng)村社會管理中形成協(xié)同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)和諧穩(wěn)定、共建文明社區(qū)、參與社會管理的良好局面。
（二）農(nóng)村社會治安
經(jīng)過長期探索，我國已經(jīng)形成了一些有效的社會治安體制，主要包括群防群治體制、社會治安綜合治理以及平安建設(shè)體制等。社會治安體制正從靜態(tài)模式向動態(tài)模式轉(zhuǎn)變，從單純的管理轉(zhuǎn)向寓管理于服務(wù)，從經(jīng)驗(yàn)型管理轉(zhuǎn)向法制化、規(guī)范化建設(shè)，從單一管理主體轉(zhuǎn)向多元化主體參與。2006年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2006〕1號）就特別指出要妥善處理農(nóng)村各種社會矛盾，加強(qiáng)農(nóng)村社會治安綜合治理，打擊“黃賭毒”等社會丑惡現(xiàn)象，建設(shè)平安鄉(xiāng)村，創(chuàng)造農(nóng)民安居樂業(yè)的社會環(huán)境。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的全面展開，特別是中央一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的深入實(shí)施，農(nóng)村社會治安總體向好，農(nóng)村社會保持了持續(xù)穩(wěn)定，農(nóng)民群眾的安全感不斷增強(qiáng)。
從2006年9月起，公安部啟動“抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功”工程建設(shè)，做出《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，要求各地按農(nóng)村地域大小、人口多少、治安狀況和警力數(shù)量等實(shí)際情況，合理劃分警務(wù)區(qū)，在農(nóng)村實(shí)行一區(qū)一警或一區(qū)多警，建立農(nóng)村警務(wù)室。對地處邊遠(yuǎn)的農(nóng)村警務(wù)室，民警的家屬可協(xié)助其工作，并給予家屬適當(dāng)補(bǔ)貼，以穩(wěn)定農(nóng)村一線警力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2009年，全國各地已經(jīng)建立農(nóng)村警務(wù)室11.3萬多個(gè)，每個(gè)警務(wù)室負(fù)責(zé)5個(gè)左右的行政村。農(nóng)村警務(wù)室的建立大大提高了警務(wù)工作的效率，方便了群眾辦事，提高了警務(wù)工作的透明度，密切了警民關(guān)系。在許多農(nóng)村，警員下沉基層一線，警力前移鄉(xiāng)村，與農(nóng)民“零距離”已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。許多地方的公安機(jī)關(guān)也大膽實(shí)踐，推出“鄉(xiāng)村警務(wù)模式”，實(shí)行警力下沉，合理劃分警務(wù)區(qū)，建立警務(wù)室，推行民警包片、駐村制度，在人口較多、治安情況復(fù)雜的村莊，建立警民聯(lián)系點(diǎn)，及時(shí)接受群眾報(bào)警、求助、咨詢和監(jiān)督。通過廣泛開展平安村莊建設(shè)，全力構(gòu)筑社會治安防控網(wǎng)絡(luò)體系，我國農(nóng)村各類案件的發(fā)生率明顯下降，農(nóng)民的安全感倍增。
（三）農(nóng)村利益協(xié)調(diào)
在中國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。沒有農(nóng)村穩(wěn)定，就沒有全國的穩(wěn)定，而要真正穩(wěn)住農(nóng)村，就必須關(guān)注農(nóng)民的利益[13]。改革開放前，我國是一個(gè)利益結(jié)構(gòu)高度同化的社會。世界銀行1979年的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，中國城鄉(xiāng)居民家庭人均收入的基尼系數(shù)為0.33，屬于相對平均的程度。1978年以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了快速發(fā)展，農(nóng)民利益得到了不斷的保護(hù)和加強(qiáng)，農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)不斷分化。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著改革的深入，利益分化程度加深，利益差距逐步拉大。針對這種情況，黨中央及時(shí)采取了積極應(yīng)對措施。2006年，黨中央在《構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和2007年黨的十七次代表大會報(bào)告中明確提出共同發(fā)展、共同富裕的戰(zhàn)略思想，實(shí)施了包括深化收入分配體制改革，通過多種途徑提高農(nóng)民收入，大力發(fā)展社會保障，完善利益補(bǔ)償機(jī)制，公共財(cái)政向西部不發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜、向農(nóng)村地區(qū)傾斜等在內(nèi)的一系列改善利益關(guān)系的措施。通過這一系列措施，“十一五”規(guī)劃以來，我國有效地緩解社會緊張關(guān)系，減少了社會矛盾。
（四）農(nóng)村公共安全
公共安全是指社會和公民個(gè)人從事與進(jìn)行正常的生活、學(xué)習(xí)、工作、娛樂、交往所必需的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序，是人類最重要的社會需求。長期以來，我國農(nóng)村公共安全的提供是在社會治安綜合治理的框架下進(jìn)行的。在此框架下，公共安全更多關(guān)注國家安全、集體利益、公民人身和財(cái)產(chǎn)安全等。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和影響，農(nóng)村面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素增加，農(nóng)村基層的風(fēng)險(xiǎn)社會正迅速形成。農(nóng)村公共安全實(shí)際上包含了越來越多的內(nèi)容，自然災(zāi)害、突發(fā)事件、群體事件，等等逐漸成了農(nóng)村社會公共安全的重點(diǎn)之一。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從1990年到2008年，全國平均每年因各類自然災(zāi)害造成的損失達(dá)到2000億元以上，受災(zāi)的人數(shù)達(dá)到3億多人次，而災(zāi)害造成的損失大部分在農(nóng)村[14]。全國死亡10人以上的交通事故，也有一半以上是發(fā)生在農(nóng)村。
首先，防災(zāi)減災(zāi)取得明顯成效。1997年，我國頒布了《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，2008年12月27日進(jìn)行修訂。新修訂的《防震減災(zāi)法》就增加了對農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施抗震設(shè)防的管理規(guī)定，為提高農(nóng)村防震減災(zāi)水平提供了法律依據(jù)。1998年，中國政府頒布《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃（1998-2010年）》，把“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村減災(zāi)”作為減災(zāi)工作的五項(xiàng)目標(biāo)之一，要求通過農(nóng)業(yè)綜合減災(zāi)工程建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的綜合減災(zāi)能力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然災(zāi)害損失率大幅度降低，農(nóng)村人員因?yàn)?zāi)傷亡人數(shù)明顯減少。2005年10月11日，中共十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，將解決農(nóng)村安全問題列為“大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)”的建設(shè)內(nèi)容之一，并明確提出要“加強(qiáng)各種自然災(zāi)害預(yù)測預(yù)報(bào)，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，以保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全”。2008年，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》認(rèn)為，“中國農(nóng)村自然災(zāi)害多、受災(zāi)地域廣、防災(zāi)抗災(zāi)力量弱，必須切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)工作”，并提出了“加強(qiáng)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)”的具體要求[15]。
其次，應(yīng)對群體性事件的能力明顯提升。在過去30多年的改革過程中，由于征地拆遷、費(fèi)稅負(fù)擔(dān)、安全生產(chǎn)以及環(huán)境污染等問題引發(fā)的農(nóng)村群體性事件頻繁發(fā)生，但總體上農(nóng)村群體性事件沒有引起大的社會動蕩，基本保持了農(nóng)村的穩(wěn)定。這主要得力于黨中央和各級黨委政府適時(shí)根據(jù)新形勢采取的應(yīng)對農(nóng)村群體性事件方面的積極方針政策措施。包括：認(rèn)定農(nóng)村群體性事件的人民內(nèi)部矛盾性質(zhì)但堅(jiān)決依法嚴(yán)懲惡意挑撥、煽動等不法行為；理性、開放、人本地看待和處理農(nóng)村群體性事件；堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)手段作為處理農(nóng)村群體性事件的重要方法，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；抓住主要矛盾，重點(diǎn)治理和整頓引發(fā)農(nóng)村群體性事件的主要問題；注重和加強(qiáng)干部培訓(xùn)，提高基層黨和政府應(yīng)對與處理農(nóng)村群體性事件的能力；以及進(jìn)一步暢通農(nóng)民群眾的利益表達(dá)渠道；正確運(yùn)用和發(fā)揮新聞媒體的作用，及時(shí)公開事件信息，正確引導(dǎo)社會輿論[16]。
各級黨委和政府也嘗試建立了群體性事件的應(yīng)對機(jī)制。首先是建立應(yīng)急預(yù)案。2006年1月8日國務(wù)院頒布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中就包括了“群體性事件處置預(yù)案”。之后，國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了與總體應(yīng)急預(yù)案相配套的一系列專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。各省市、自治區(qū)也完成了本省的總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作。其次是設(shè)立了應(yīng)急機(jī)構(gòu)。目前全國所有的省級政府和市級政府，92%的縣級政府成立或明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；所有的省級政府，96%的市級政府和81%的縣級政府成立或明確了應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)[17]。
此外，一些省市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通安全方面開展大量改革，已經(jīng)取得成效。如四川省樂山市建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通安全管理站”，對農(nóng)村道路交通安全實(shí)行“一票否決”；江西省打造農(nóng)村交管服務(wù)新模式；而南通市公安交巡警支隊(duì)堅(jiān)持“以城帶鄉(xiāng)”，大力推進(jìn)農(nóng)村道路交通安全管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，不斷深化和放大了“鎮(zhèn)有交警隊(duì)、村有協(xié)管員”農(nóng)村道路交通安全管理模式的效應(yīng)。
（五）農(nóng)村社會組織管理
農(nóng)村社會組織是以公共事務(wù)治理為目標(biāo)，以農(nóng)民自我組織、自我管理、自我教育為主要特征的自治組織，主要包括縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。作為中國社會組織的重要組成部分，它是新時(shí)期共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)，是形成農(nóng)村新型社會治理結(jié)構(gòu)的重要主體，是基層民主政治的重要力量，對推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新、完善社會管理和公共服務(wù)，構(gòu)建社會主義和諧社會、實(shí)現(xiàn)國家與社會的良性互動、保障黨和國家的長治久安都具有重要意義。因此，十七大報(bào)告明確提出，“重視社會組織建設(shè)和管理”，“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造力”。其中的“社會協(xié)同”、“公眾參與”都要求健全農(nóng)村社會組織管理體制，發(fā)揮社會組織參與社會管理的作用，加快農(nóng)村社會管理體制實(shí)現(xiàn)社會管理國家化向社會管理社會化的轉(zhuǎn)變。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》也進(jìn)一步要求“培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能”。
從20世紀(jì)90年代起，隨著廣大農(nóng)民民主和維權(quán)意識的增強(qiáng)，在我國農(nóng)村開始逐步發(fā)展起了一些農(nóng)民維權(quán)組織，近年來有擴(kuò)大趨勢。例如，湖南省衡陽市、安徽省阜陽市、江蘇省沭陽市等地的“代表隊(duì)伍”、“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會”、“農(nóng)民發(fā)展協(xié)會”等組織。同時(shí)，還出現(xiàn)了一些綜合性的社會組織。這些農(nóng)民維權(quán)組織，在溝通政府與農(nóng)民的關(guān)系、化解社會矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定方面具有積極的意義，能夠滿足農(nóng)民以及農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的多方面需要[18]。此外，村莊中出現(xiàn)了大量自組織，比如紅白喜事會，鄰里互助會、村民理事會或議事會，以及婦聯(lián)、團(tuán)等樞紐型社會組織。面對大量出現(xiàn)的農(nóng)村社會組織，地方政府對農(nóng)村社會組織的登記管理工作進(jìn)行了規(guī)范，培育農(nóng)村社會組織典型，加強(qiáng)社會組織規(guī)范化建設(shè)，取得了很大成績[19]。在一些地方，農(nóng)村社會組織審批符合法定條件的，按程序和時(shí)限進(jìn)行登記，對不符合法定條件又在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)中發(fā)揮積極作用的，則進(jìn)行備案制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國農(nóng)村有各類社會組織約200萬個(gè)，在農(nóng)村社會管理中已經(jīng)并將發(fā)揮積極的作用[20]。
（六）建設(shè)農(nóng)村服務(wù)型政府
中共十六屆三中全會首次提出構(gòu)建“服務(wù)型政府”。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》則明確要求建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化其社會管理和公共服務(wù)職能。十七大報(bào)告進(jìn)一步提出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。2008年2月23日，胡錦濤總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。
農(nóng)村人口在我國占絕大多數(shù)，在構(gòu)建中國特色服務(wù)型政府的過程中，農(nóng)村服務(wù)型政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的建設(shè)具有重要意義。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最基層的政府組織，是黨和政府聯(lián)系廣大基層群眾的橋梁和紐帶。21世紀(jì)以來，國家在對農(nóng)民“少取”甚至“不取”的同時(shí)，逐步增加了農(nóng)民收入補(bǔ)貼、生產(chǎn)補(bǔ)貼、消費(fèi)補(bǔ)貼，加快發(fā)展以民生為重點(diǎn)的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)，使我國農(nóng)村公共服務(wù)供給進(jìn)入到了多予少取的嶄新階段。農(nóng)村公共服務(wù)的特殊性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一供給體系中扮演關(guān)鍵角色。
2000年8月10日，國家民政部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開工作的通知》（民發(fā)〔2000〕86號）。同年12月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》（中辦發(fā)〔2000〕25號），要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循行政公開、真實(shí)公開、注重時(shí)效、有利監(jiān)督的原則，公開人民群眾普遍關(guān)心和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開。截至2003年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開已經(jīng)在全國普遍實(shí)行，并建立了一些規(guī)范化的制度。行政公開制度的實(shí)施大大促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的規(guī)范、諸多重要的行政事項(xiàng)置于廣大民眾的監(jiān)督和制約下，有力地促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變、增強(qiáng)了政府的法治觀念和程序意識，推進(jìn)了政治的民主化[21]。
2006年，我國在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅，我國農(nóng)村改革進(jìn)入到了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革的新階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到了全國，試點(diǎn)內(nèi)容更加注重明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制創(chuàng)新，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。2006年2月頒發(fā)的中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的原則性意見，即“按照強(qiáng)化公共服務(wù)、嚴(yán)格依法辦事和提高行政效率的要求，認(rèn)真解決機(jī)構(gòu)和人員臃腫的問題，切實(shí)加強(qiáng)政府社會管理和公共服務(wù)的職能”。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的職能之一。
2009年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)[2009]4號），改革從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推開，著力建立健全精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)服務(wù)型政府，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。通過堅(jiān)持不懈的探索和實(shí)踐，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理、完善事業(yè)站所管理體制、創(chuàng)新農(nóng)村工作機(jī)制等方面均已經(jīng)取得了明顯成效。
第一，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革明確將新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)，著力改善民生，加強(qiáng)社會管理，維護(hù)社會穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主，促進(jìn)農(nóng)村和諧”等四個(gè)方面。圍繞這一總體要求，各地積極探索創(chuàng)新，切實(shí)加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理和公共服務(wù)，建立健全農(nóng)村利益協(xié)調(diào)和矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，加快發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療教育等社會事業(yè)。
第二，優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制，鞏固了農(nóng)村稅費(fèi)改革成果。各地積極探索符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點(diǎn)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，對黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合設(shè)置，一般設(shè)3到5個(gè)綜合辦公室，有些地方只設(shè)工作崗位，推行一崗多職。同時(shí)，根據(jù)人口面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力保障狀況等因素，分類確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制限額。嚴(yán)格按規(guī)定核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員交叉任職。
第三，推進(jìn)事業(yè)站所改革，完善事業(yè)站所管理體制，提升了農(nóng)村公共服務(wù)水平。各地著眼于更好地服務(wù)“三農(nóng)”，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革。合理區(qū)分事業(yè)站所的公益性職能和經(jīng)營性活動，對從事公益性的加強(qiáng)財(cái)政保障，對從事經(jīng)營活動的推行改制轉(zhuǎn)軌，促進(jìn)了農(nóng)村公益服務(wù)事業(yè)發(fā)展。多數(shù)地方將原來分散的七站八所整合設(shè)置為3至5個(gè)綜合服務(wù)中心，通過統(tǒng)籌資源、規(guī)范制度、加強(qiáng)管理，提高了為農(nóng)服務(wù)的綜合能力。一些地方將部分事業(yè)站所改為縣直部門的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置，擴(kuò)大了服務(wù)半徑和覆蓋范圍。一些地方則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)或中介服務(wù)組織，實(shí)行“政府購買、合同管理、農(nóng)民認(rèn)可、考核兌現(xiàn)”，探索了政府提供公益服務(wù)的新方式。
第四，創(chuàng)新農(nóng)村工作機(jī)制，提高行政效率，推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)。各地著力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，把涉及農(nóng)民群眾切身利益、農(nóng)民群眾普遍關(guān)心的事項(xiàng)作為公開重點(diǎn)，不斷提高基層行政運(yùn)行透明度。堅(jiān)持把服務(wù)作為聯(lián)系群眾的一條重要紐帶，切實(shí)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念和服務(wù)方式，大力推行“一站式”服務(wù)，“辦事代理制”等實(shí)踐證明行之有效的服務(wù)措施。此外，各地還進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的依法行政觀念，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，依法維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會秩序，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。規(guī)范和加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核，嚴(yán)格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)，切實(shí)清理各種評比表彰活動。所有這些做法，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)把主要精力放在為農(nóng)服務(wù)上，切實(shí)提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事效率和服務(wù)水平[22]。
（七）維護(hù)社會穩(wěn)定
由于我國人口、產(chǎn)業(yè)、發(fā)展階段等多種原因，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定有著特殊而迫切的意義。農(nóng)村社會穩(wěn)定是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也是全國社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，關(guān)系社會主義新農(nóng)村建設(shè)大局。鄧小平同志就曾指出，“中國有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的”[23]。
從建設(shè)社會主義新農(nóng)村來看，生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，都需要有一個(gè)良好的社會治安環(huán)境；從維護(hù)全國社會穩(wěn)定來看，沒有農(nóng)村的社會穩(wěn)定，就不可能有全國的社會穩(wěn)定。
自20世紀(jì)80年代后期以來，隨著我國農(nóng)民的大量外流，緩解了土地與人口的矛盾，社會矛盾趨于減少，而外出務(wù)工人員帶回的收入也使得因?yàn)榻?jīng)濟(jì)緊張而引起的家庭關(guān)系緊張狀況及其他矛盾也隨之化解，社會風(fēng)氣得到明顯改善。
三、農(nóng)村社會管理面臨的主要問題
（一）農(nóng)村基層社會管理
第一，行政管理體制機(jī)制亟待創(chuàng)新。創(chuàng)新我國農(nóng)村基層社會管理體制的改革主要側(cè)重機(jī)構(gòu)精簡，體制制度創(chuàng)新進(jìn)展有限。這種改革雖然一定程度上精簡機(jī)構(gòu)和人員，減輕地方政府財(cái)政壓力,但許多因現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制帶來的各種矛盾，比如縣鄉(xiāng)村關(guān)系、財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位與職能轉(zhuǎn)換等問題不但沒有解決，反而滋生出新的矛盾[24]。
第二，村級組織之間的關(guān)系需要進(jìn)一步理順。農(nóng)村黨支部和村委會“兩委”之間的關(guān)系扯皮問題突出，影響了社會管理職能的發(fā)揮。
第三，社會組織化水平需要提高。村民基本處于原子化狀態(tài)，社會力量難以動員起來[25]。農(nóng)村治理是選擇性的，基層民眾的參與社會管理有限[26]。
（二）農(nóng)村社會治安
農(nóng)村社會治安存在“八憂”：一憂惡。縣城里帶黑社會性質(zhì)的團(tuán)伙；集鎮(zhèn)上的“混混”；村里的“土霸王”破壞社會秩序的現(xiàn)象不少。二憂盜，在一些地方，盜竊事件頻發(fā)。三憂賭。部分地方賭博形式越來越多，參與面越來越廣，賭資越來越大。四憂毒。吸毒販毒近年從大中城市向縣城而后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、向村擴(kuò)散。五憂斗。因?yàn)橥恋貦?quán)益、環(huán)境、宗族矛盾引起的爭斗。六憂邪。部分地方農(nóng)村的封建迷信活動、邪教和非法宗教組織活動越來越活躍。七憂債。據(jù)農(nóng)業(yè)部監(jiān)測，截至2006年底，村均債務(wù)額為35.46萬元，負(fù)債水平較高[27]。不少地方的“村級債務(wù)”暗礁已經(jīng)浮出了水面，成為當(dāng)?shù)氐慕裹c(diǎn)問題。八憂腐。干部腐敗成為老百姓聯(lián)名告狀最多的問題之一，突出表現(xiàn)在干部貪污公款和生活作風(fēng)腐敗上[28]。與此對應(yīng)，農(nóng)村社會治安防控呈現(xiàn)出“防控領(lǐng)域擴(kuò)寬、防控對象增多、防控標(biāo)準(zhǔn)提高”等特征[29]。
（三）農(nóng)村利益協(xié)調(diào)
隨著改革的深化，我國農(nóng)村社會呈現(xiàn)出了利益主體多元化、利益來源多樣化、利益差別擴(kuò)大化、利益關(guān)系復(fù)雜化、利益表達(dá)公開化、利益沖突尖銳的局面，利益協(xié)調(diào)體制亟待完善。
一是貧富差距較大。最近，由華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院發(fā)布的《中國農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況報(bào)告》顯示，中國農(nóng)村居民基尼系數(shù)在2011年已逼近0.4的國際警戒線。人們對貧富差距“惡性擴(kuò)大”的擔(dān)憂已從城鄉(xiāng)收入分配向農(nóng)村內(nèi)部拓展。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，收入最高的20%樣本農(nóng)戶與收入最低的20%樣本農(nóng)戶的人均收入差距高達(dá)10倍之多[30]。
二是直接利益沖突顯化。農(nóng)村群體性事件已經(jīng)由過去傳統(tǒng)的婚姻、家庭、鄰里、宗族、贍養(yǎng)等糾紛發(fā)展到了由土地承包、生產(chǎn)經(jīng)營、侵權(quán)維權(quán)、征地拆遷、礦產(chǎn)開采、群體移民、稅費(fèi)改革和村務(wù)公開等引發(fā)的利益糾紛，而且往往幾種不同類型的糾紛糾纏在一起。土地征用和拆遷引發(fā)的失地農(nóng)民社會保障等問題，已經(jīng)成為農(nóng)村最為突出的社會矛盾，容易誘發(fā)大規(guī)模的群體性事件。2005年全國農(nóng)村共發(fā)生因土地引發(fā)的群體性事件達(dá)到19700起。土地問題占全部農(nóng)村群體性事件的65%，已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題和焦點(diǎn)問題。有研究對100個(gè)村的1765戶農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生沖突中，土地問題是占比最高的誘因，接近1/3的受訪農(nóng)戶表示對征地補(bǔ)償不公、土地征用不合法這兩個(gè)問題感到不滿，在所有與土地相關(guān)的問題中占比最高。
三是利益訴求難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民的身份變遷落后于職業(yè)變遷，社會地位變遷落后于經(jīng)濟(jì)變遷，農(nóng)民獲得就業(yè)權(quán)卻沒有獲得相應(yīng)的就業(yè)保障權(quán)、遷移權(quán)、教育和培訓(xùn)權(quán)，以及社會管理參與權(quán)等[31]。這些問題處理不好，可能嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。
（四）農(nóng)村公共安全
一是農(nóng)村交通、消防安全問題突出。近年來，有近70%的火災(zāi)和60%的火災(zāi)死亡人員發(fā)生在農(nóng)村，嚴(yán)重威脅到農(nóng)村的公共安全。但是公安消防部門警力有限，且大多集中在城市，無法開展分布極廣的農(nóng)村消防安全工作。與此同時(shí)，我國村民防火意識差、消防知識缺乏，也使農(nóng)村交通、消防安全問題顯得更為突出[32]。
二是群體性事件壓力較大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),我國農(nóng)村群體性事件已經(jīng)由從前的20多種發(fā)展到了30多種。失地農(nóng)民、軍隊(duì)退役人員、民辦教師、外地農(nóng)戶、非轉(zhuǎn)農(nóng)大學(xué)生、老村干部等特定人員，為了滿足群體的利益要求，進(jìn)行跨地區(qū)聯(lián)絡(luò)，自發(fā)性集聚，明顯影響到了公共安全[33]。
三是農(nóng)村災(zāi)害防御體系不健全。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國因氣象災(zāi)害造成的人員傷亡80%以上在農(nóng)村，每年因氣象災(zāi)害造成農(nóng)業(yè)損失占整個(gè)農(nóng)業(yè)GDP的15%至20%。農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)形勢不容樂觀[34]。
（五）農(nóng)村社會組織管理
我國農(nóng)村社會組織的發(fā)展還處于初步階段，現(xiàn)有社會組織管理體制與農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢和構(gòu)建和諧社會的新要求還存在差距。
一是農(nóng)村社會組織的組織結(jié)構(gòu)和功能較為單一。目前，不少農(nóng)村社會組織以“家族式”、“夫妻店”等靈活多樣非正式形式存在，缺乏社會公眾的參與，更缺乏與其他組織間的協(xié)作，功能受到很大限制。
二是農(nóng)村社會組織的資源獲取能力差。普遍缺乏資金支撐，正�；顒雍茈y保證，在提供社會基本服務(wù)、反映村民利益訴求、規(guī)范村干部行為方面顯得乏力。由于待遇、職業(yè)聲望不高，加上人事、社會保障等政策不健全，農(nóng)村社會組織難招募到高層次的人才。工作人員少，人員結(jié)構(gòu)不合理，人員素質(zhì)不高。
三是農(nóng)村社會組織的自立性差、凝聚力弱。許多農(nóng)村社會組織是應(yīng)上級政府號召成立的，不是農(nóng)村社會內(nèi)生的組織，因此從誕生之日起就對政府有很強(qiáng)的依附性，自立性差。這樣的社會組織無法真正吸納村民的意愿，維護(hù)村民的利益需求[35]。
四是社會組織管理的制度不健全。我國社會組織管理的法律法規(guī)不健全，相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度、票據(jù)管理、稅收減免、社會保險(xiǎn)等配套政策也未能及時(shí)出臺。至今我國還沒有制定結(jié)社法，沒有專門的、全面的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)年P(guān)于社會組織管理的《社會組織法》，使得社會組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位和作用以及職能等沒有完全明確、規(guī)范。
（六）服務(wù)型政府建設(shè)
第一，資源不足。長期以來，國家對農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入相對于城市而言太少，供給總量不足。因?yàn)閰^(qū)域差異以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策扶持等因素影響，農(nóng)村公共服務(wù)人員呈現(xiàn)出區(qū)域結(jié)構(gòu)失調(diào)、地區(qū)分布不均衡的問題�；鶎拥母鞣N農(nóng)村公共服務(wù)人員隊(duì)伍十分龐大，但是各地普遍存在缺乏專業(yè)技術(shù)人才的“缺才不缺人”的現(xiàn)狀。同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)人員待遇較差，人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。根據(jù)衛(wèi)生資源配置中對衛(wèi)生人力的界定，我國每千農(nóng)業(yè)人口有各種類型的鄉(xiāng)村醫(yī)生或衛(wèi)生人員1.02人，這個(gè)水平從整體上超過了世界平均水平，但是存在學(xué)歷層次不高、專業(yè)技術(shù)水平不高的問題。調(diào)查表明，截至2005年底，縣鄉(xiāng)主要衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生技術(shù)人員的學(xué)歷以大專、中專為主，本科學(xué)歷僅僅占6.4%，無學(xué)歷人員仍占14.5%[36]。
其次，服務(wù)方式不完善。在政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的過程中，采用的途徑多是自上而下的方式，民主決策的程度不高，導(dǎo)致政府提供的公共物品和服務(wù)與村民的實(shí)際需求不符。鄉(xiāng)村治理機(jī)制不完善，農(nóng)民對村民自治的愿望和公共服務(wù)的需求與傳統(tǒng)基層行政對農(nóng)村治理模式不相適應(yīng)，部分農(nóng)民對政治參與熱情度很低[37]。
第三，服務(wù)體系不健全。由于受城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村基層社會管理重管制、輕服務(wù)呈現(xiàn)常態(tài)化，適應(yīng)新形勢下農(nóng)村社會管理的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有真正建立。我國農(nóng)村雖然有比較完整的政府管理體系，但是還沒有一個(gè)健全的政府公共服務(wù)體系。
（七）維護(hù)社會穩(wěn)定
近年來，中央各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策實(shí)施力度不斷加大，這為農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村形勢總體上是好的，局面是穩(wěn)定的，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民收入不斷提高，農(nóng)民思想觀念和精神面貌發(fā)生了積極的變化。但穩(wěn)定、和諧并不代表農(nóng)村沒有矛盾、沒有沖突。2006年，全國全面實(shí)行農(nóng)業(yè)稅取消政策后，農(nóng)民從過去沉重的稅賦負(fù)擔(dān)中解脫出來，基層政府與干部之間的矛盾關(guān)系得到一定程度的緩和。但是，由于農(nóng)民維權(quán)而引發(fā)糾紛的重心，開始由負(fù)擔(dān)向其他方面轉(zhuǎn)變，大多數(shù)沖突有集體行動性質(zhì)。有調(diào)查研究表明，2000-2009年10年間，曾經(jīng)卷入過沖突或者糾紛的樣本比重不到20%。21世紀(jì)以來，中國農(nóng)村進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會。農(nóng)村基層班子建設(shè)、宗教組織活動、土地管理使用、農(nóng)村家族矛盾、村級財(cái)務(wù)預(yù)負(fù)債、農(nóng)村社會風(fēng)氣等等，都影響著農(nóng)村社會穩(wěn)定。
1、干群矛盾。村級組織能力也亟待提高。少數(shù)村級基層組織渙散，開拓精神不強(qiáng)，缺乏具有駕馭復(fù)雜局面能力的村干部，對群眾之間的糾紛不管不問，或互相推諉踢皮球，以致造成矛盾激化。有的村委成員作風(fēng)不民主、工作方式方法簡單粗暴，傷害群眾感情。有的村集體財(cái)產(chǎn)管理不善，財(cái)務(wù)制度不健全，引起了群眾不滿。有的村干部為選舉拉幫結(jié)派，操縱利用或參與普通群眾與其他干部的矛盾，來實(shí)現(xiàn)自己的利益。有的村新老班子成員思想意識差，各自拉幫結(jié)派，相互拆臺
2、不健康的社會風(fēng)氣。第一，賭博風(fēng)有所抬頭。一些農(nóng)村缺乏健康的文化生活，帶有賭博性質(zhì)的打麻將玩牌依然是一些農(nóng)民最主要的娛樂方式，一些農(nóng)村留守人員更是把賭博作為唯一活動方式，甚至出現(xiàn)了以賭博為業(yè)或開設(shè)賭場抽頭漁利的賭棍。同時(shí)，因賭博引起的夫妻家庭及鄰里不和的事情時(shí)有發(fā)生。第二，封建迷信仍有一定市場。一些農(nóng)民面對洶涌的市場大潮，無法把握自己的命運(yùn)，又缺乏正確的引導(dǎo)，于是把將來和命運(yùn)寄希望于一些占卜活動，封建迷信在農(nóng)村仍有一定市場。第三，毒品犯罪活動呈上升趨勢。第四，攀比之風(fēng)盛行。一些農(nóng)民在手中有了一些積累后不是用于生產(chǎn)性投入和子女教育以及自身技能增長的投資。而是在吃喝穿戴、婚喪嫁娶上盲目的攀比。更有一些人在攀比心的強(qiáng)烈驅(qū)使下，懷不勞而獲和一夜暴富心理，走上了盜竊、搶劫、詐騙等犯罪道路。有些地區(qū)亂倒垃圾，家庭暴力、兒女不孝，小偷小摸、打架斗毆等現(xiàn)象依然存在，農(nóng)民的公民道德教育亟待加強(qiáng)。公民道德教育是農(nóng)村一切工作的關(guān)鍵，但是有些基層干部認(rèn)識不到它的重要性。所以，很多道德教育方面的工作落實(shí)不到位，使農(nóng)民精神生活匱乏。
3、刑事犯罪。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和利益格局的調(diào)整，農(nóng)村地區(qū)矛盾糾紛日益復(fù)雜尖銳，引發(fā)了大量治安案件和刑事案件，危害公共安全的案件大多發(fā)生在農(nóng)村；破壞廣電設(shè)施、電力設(shè)備等案件地域主要集中在農(nóng)村；侵財(cái)、報(bào)復(fù)、盜竊、搶劫、搶奪、詐騙等侵財(cái)型犯罪居高不下；農(nóng)村黑惡勢力犯罪和非法組織活動較為猖獗。
四、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理
（一）農(nóng)村基層社會管理
基層社會管理體制改革，實(shí)質(zhì)是改善政府社會管理和公共服務(wù)職能，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動。
1、探索鄉(xiāng)村治理新模式[38]。目前，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革的模式主要有五種模式。模式一是撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，設(shè)立區(qū)縣政府派出的社會管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)；模式二是鞏固和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，做實(shí)一級政府一級財(cái)政，事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，建設(shè)一個(gè)服務(wù)型的政府；模式三是調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡人員，因地制宜，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)；模式四是健全人民代表大會制度，擴(kuò)大農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的渠道，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”；模式五是根據(jù)不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)狀況鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，有針對性地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的創(chuàng)新。要整合基層資源，實(shí)行大部門制度；創(chuàng)新農(nóng)村社會管理機(jī)制，塑造新的農(nóng)村治理模式，建立由村黨支部、村委會、村代表大會、村理事會、村監(jiān)督委員構(gòu)成的“五元一體”治理結(jié)構(gòu)，立足農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民、貼近農(nóng)民。
2、加強(qiáng)完善基層管理。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮好村屯（村民小組）在黨支部建設(shè)上的積極作用，鞏固最基層的黨組織建設(shè)。進(jìn)一步完善村民自治，不斷增強(qiáng)農(nóng)民民主管理的能力，發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用，調(diào)動和激發(fā)村民參與村級事務(wù)管理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。進(jìn)一步完善農(nóng)村村務(wù)公開制度，切實(shí)公開村民自治、村政務(wù)、村財(cái)務(wù)、村黨務(wù)等內(nèi)容。
3、構(gòu)建新的管理格局。以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為平臺，大力整合農(nóng)村社區(qū)資源，構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心、自治組織為主體、群團(tuán)及經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)組織協(xié)同參與的農(nóng)村基層社會管理新格局，有效提高農(nóng)村社會管理和服務(wù)水平。以黨組織為核心，村民自治組織為主體，群團(tuán)組織為紐帶，社會組織為補(bǔ)充，對社區(qū)居民進(jìn)行再組織，提高農(nóng)民的再組織程度。加大對農(nóng)村社區(qū)的資源投入，合理確定農(nóng)村社區(qū)的范圍，以利于優(yōu)化公共資源配置，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共享度。以社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新農(nóng)村管理體制，建立健全農(nóng)村社區(qū)居民委員會，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、基層黨組織與居民自治組織之間的關(guān)系。通過設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，將鎮(zhèn)街層面的民政、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公安、綜治等管理服務(wù)資源，整合下沉到農(nóng)村最基層。
4、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供社會事業(yè)的責(zé)任。變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能為社會事業(yè)管理職能，并在財(cái)政、人才等方面給予必要的配備，提升服務(wù)能力。
（二）農(nóng)村社會治安
適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的需要，廣泛動員社會力量，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，完善農(nóng)村社會治安防控體系。
一是完善平安創(chuàng)建機(jī)制。以基層平安創(chuàng)建活動為載體，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層政法組織建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)村警務(wù)改革，建立健全農(nóng)村社會治安形勢分析評估機(jī)制，積極探索適合市場經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的治安防范措施，建立健全適合農(nóng)村治安特點(diǎn)的治安防控網(wǎng)絡(luò)體系，整合農(nóng)村治安資源，開展形式多樣的治安巡邏和鄰里守望，充分發(fā)揮農(nóng)村治保會在群防群治中的主力軍作用。
二是完善農(nóng)村警務(wù)體制。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)室建設(shè)，下沉警力，加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化管理，將司法職能延伸到基層，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作。依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，依靠村（社區(qū)）“兩委”，根據(jù)實(shí)際，結(jié)合警力情況，科學(xué)構(gòu)建，合理配置，建立農(nóng)村警務(wù)室，在行政村建立農(nóng)村警務(wù)站，各基層派出所在自然屯建立警務(wù)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，在各自然屯設(shè)立治安中心戶。由警務(wù)室（站）具體指導(dǎo)村（社區(qū)）“兩委”組建社會治安防控組織工作。
三是建立和完善情報(bào)信息預(yù)警機(jī)制。要牢固樹立“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”的理念，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社建立三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)和信息員制度，確定一名社會治安信息員，構(gòu)建區(qū)域性情報(bào)信息平臺和治安信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)全面掌握敵情、社情和民意，以便早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置，將一些案件消滅在萌芽狀態(tài)，化解在當(dāng)?shù)兀鉀Q在基層[39]。
四是完善實(shí)有人口管理機(jī)制。切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村實(shí)有人口的控制，特別是實(shí)有人口的管理工作，把轄區(qū)內(nèi)的實(shí)有人口納入管理范圍，重點(diǎn)掌控影響社會治安的特殊人群。加強(qiáng)對暫住人口、流動人口的登記與核查工作，切實(shí)掌握其動態(tài)，充分利用網(wǎng)上人口信息系統(tǒng)資源，發(fā)現(xiàn)打擊隱藏在其中的犯罪分子。在加強(qiáng)與勞務(wù)主要輸出地的溝通銜接，最大限度地減少返鄉(xiāng)人數(shù)的同時(shí)，建立務(wù)工人員失業(yè)返鄉(xiāng)監(jiān)測機(jī)制，及時(shí)掌握返鄉(xiāng)務(wù)工人員的動態(tài)形勢。
五是加強(qiáng)農(nóng)村道德建設(shè)。農(nóng)村道德建設(shè)既是農(nóng)村現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民現(xiàn)代化的重要條件，要緊緊圍繞建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)，開展群眾性的道德建設(shè)活動和精神文明創(chuàng)建活動，宣傳勞動致富、科學(xué)致富光榮的新型道德風(fēng)尚，鼓勵(lì)農(nóng)民樹立公民意識和大局意識，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化互動，提高農(nóng)村社會的文明程度。
（三）農(nóng)村利益協(xié)調(diào)
國外在建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制方面已經(jīng)積累大量有益的經(jīng)驗(yàn)，一定程度上為我們解決當(dāng)前利益矛盾問題提供了借鑒。這些經(jīng)驗(yàn)包括：利用稅收政策縮小收入差距；建立普遍性的社會保障體系保障社會底層的基本生活；開放的社會流動機(jī)制保持一個(gè)相對穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)；通過集體談判機(jī)制緩和勞資矛盾與平衡勞資關(guān)系；擴(kuò)大公民在公共政策制定中的參與，等等。在未來十年，中國農(nóng)村利益協(xié)調(diào)體制的建立有如下三個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容：
一是暢通利益表達(dá)渠道。充分利用選舉、投票、村民自治、村民議事會和信訪等形式，使得各階層的利益訴求得到表達(dá)。積極鼓勵(lì)不同群體參加不同的協(xié)會或其他社會組織，創(chuàng)造更多的利益表達(dá)渠道。
二是維護(hù)農(nóng)民合法的切身利益。充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，征用土地必須及時(shí)給予農(nóng)民足額補(bǔ)償，使農(nóng)民生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)。推動集體談判機(jī)制，在行業(yè)或企業(yè)層面建立集體協(xié)商機(jī)制。為農(nóng)民工提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，為符合條件的轉(zhuǎn)為市民創(chuàng)造條件，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。
三是建立和完善社會矛盾糾紛“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制。構(gòu)建矛盾糾紛防范體系，把維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民群眾利益作為根本，努力構(gòu)建農(nóng)村社會利益整合的保障體系。積極推動群眾調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解，扎實(shí)開展矛盾糾紛排查調(diào)處。成立鎮(zhèn)村矛盾糾紛調(diào)解中心，將司法服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居、社區(qū)）組延伸，形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和快速反應(yīng)機(jī)制。
（四）農(nóng)村公共安全
一是建立各專業(yè)部門為骨干力量、全社會共同參與的農(nóng)村公共安全體制。這個(gè)體制應(yīng)該包括公共安全信息監(jiān)測預(yù)警體系、公共安全緊急狀態(tài)指揮體系、公共安全基金體系和公共安全物資儲備體系、公共安全專家顧問體系、公共安全信息傳播體系等等[40]。積極吸引基層群眾的參與，強(qiáng)化村民自身的群防群治功能，真正形成政府管理、社會參與的多元化公共安全體系。
二是加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào)體系。加大農(nóng)村自然災(zāi)害監(jiān)測方面的投入，通過準(zhǔn)確預(yù)測、提前設(shè)防、有效救助來減少損失。堅(jiān)持預(yù)案在先，建立起涵蓋社會管理方方面面的防控預(yù)案；堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)評估，預(yù)測得準(zhǔn)，防范得早，從源頭上控制社會風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
三是要加強(qiáng)應(yīng)急管理。要按照“分類管理、分類負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主”的原則，建立健全農(nóng)村應(yīng)急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的農(nóng)村應(yīng)急管理機(jī)制，有效應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)，提高危機(jī)處置能力。
（五）農(nóng)村社會組織管理
一是充分發(fā)揮社會組織的作用。縣鄉(xiāng)兩級政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府管理與社會自治的邊界，將目前政府承擔(dān)的本應(yīng)該由社會組織旅行的職能盡快轉(zhuǎn)移給社會組織。要在推進(jìn)農(nóng)村社會建設(shè)的過程中，大力發(fā)展社會組織，培育和鼓勵(lì)發(fā)展公益性、服務(wù)性社區(qū)民間組織，比如社區(qū)老年大學(xué)、老年文藝表演隊(duì)、藝術(shù)活動組等，在社會救助、優(yōu)撫安置、勞動就業(yè)、社工工作、家政介紹、居民糾紛調(diào)解等等方面發(fā)揮作用，使社會組織成為農(nóng)村社會管理的重要力量。
二是加大政策扶持。堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”的原則，大力培育“面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民、推動農(nóng)業(yè)”的“服務(wù)三農(nóng)”型社會組織，推動各級政府及各部門與社會組織進(jìn)行多層次的合作，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，加大經(jīng)費(fèi)投入力度，建立農(nóng)村社會組織發(fā)展投入保障機(jī)制、公共財(cái)政對農(nóng)村社會組織的資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府購買服務(wù)機(jī)制。
三是加大對農(nóng)村社會組織從業(yè)人員的培訓(xùn)力度。不斷提高社會組織工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，推動農(nóng)村社會工作職業(yè)化，提高農(nóng)村社會工作隊(duì)伍專業(yè)化水準(zhǔn)，優(yōu)化農(nóng)村社會工作者的成長環(huán)境。
四是加大對農(nóng)村社會組織的監(jiān)督管理力度。制定社會組織法，制定社會組織行為規(guī)則，保障農(nóng)村社會組織依法開展活動。建立社會化評估監(jiān)督體系和失信懲戒機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督，引導(dǎo)農(nóng)村社會組織完善以章程為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全民主參與、民主管理、民主監(jiān)督的制度，形成平等協(xié)商、誠信自律的運(yùn)行機(jī)制[41]。
（六）加快建設(shè)服務(wù)型政府
一是明確建設(shè)農(nóng)村服務(wù)型政府的關(guān)鍵內(nèi)容。所謂服務(wù)型政府，實(shí)際上就是一個(gè)有效回應(yīng)民眾公共需求的政府，因此必須擴(kuò)大民眾的民主參與[42]。建立有效的民眾參與制度和公共需求表達(dá)機(jī)制，形成自下而、圍繞需求提供服務(wù)的機(jī)制。加快政企分開、政資分開、政事分開，政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。
二是建立公共財(cái)政體制。調(diào)整和優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是不斷增加社會性公共服務(wù)支出。在國際上，服務(wù)型政府的一個(gè)基本標(biāo)志是60%以上的財(cái)政預(yù)算要用于社會發(fā)展。調(diào)整公共支出的范圍，把生產(chǎn)投資型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)型財(cái)政[43]。
三是創(chuàng)新農(nóng)村基本公共服務(wù)載體。建立為民服務(wù)中心、站、點(diǎn)和為民服務(wù)隊(duì)等組織，形成為民服務(wù)的“網(wǎng)底”。適當(dāng)下移行政管理權(quán)力，給基層政府公共服務(wù)職責(zé)提供相應(yīng)的人權(quán)、事權(quán)以及財(cái)權(quán)[44]。
（七）維護(hù)社會穩(wěn)定
一是健全民主管理制度。加強(qiáng)村務(wù)民主監(jiān)督小組、民主議事小組、民主理財(cái)小組等村民自治組織建設(shè)，充分發(fā)揮其作用，使村委會的各項(xiàng)工作置于群眾監(jiān)督之下，給群眾一個(gè)明白，給干部一個(gè)清白。實(shí)行村務(wù)民主聽證、會計(jì)選聘等農(nóng)村財(cái)務(wù)制度。全面提升“村務(wù)公開”透明度，切實(shí)保障村民應(yīng)當(dāng)享有的知情權(quán)，讓廣大群眾真正參與黨支部、村委會的重大決策和監(jiān)督。就農(nóng)民普遍關(guān)心的涉及切身利益的各類事務(wù)實(shí)行公開，如公開村級財(cái)務(wù)、工程承包審批、宅基地審批、荒山荒坡集體資產(chǎn)的拍賣和扶貧、救濟(jì)款物的發(fā)放等。
二是建立網(wǎng)格化聯(lián)系模式。發(fā)揮基層黨支部組織嚴(yán)密、覆蓋廣泛的優(yōu)勢，第一時(shí)間傾聽群眾呼聲。建立網(wǎng)格化聯(lián)系群眾模式，使組織觸角延伸到農(nóng)村的每個(gè)角落，包括科學(xué)劃分網(wǎng)格；組織黨群結(jié)對，形成“網(wǎng)中有格、定人定格、黨群互動、全面覆蓋”的格局[45]。
三是強(qiáng)化矛盾糾紛排查調(diào)處制度。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)矛盾糾紛的排查調(diào)查作用，力爭把矛盾發(fā)現(xiàn)在基層，解決在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)抓早、抓小，做到小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，矛盾不上交。健全完善穩(wěn)定形勢分析研判、治安形勢分析、重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估等工作機(jī)制，建立各類調(diào)解組織，落實(shí)“以房管人、以證管人、以業(yè)管人”的管理服務(wù)模式。
四是加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)。加強(qiáng)法制教育，完善村規(guī)民約，多層次、全方位地推進(jìn)公民道德教育，培育具有現(xiàn)代公民意識的新型農(nóng)民。
注釋：
[1]社會管理體制是國家就各種社會管理主體在社會生活、社會事務(wù)和社會關(guān)系中的地位作用、相互關(guān)系及運(yùn)行方式而制定的一系列富有約束力的規(guī)則和程序性安排，其目的在于通過整合社會資源協(xié)同解決社會問題，規(guī)范社會運(yùn)行，維護(hù)社會秩序。參見：何增科.中國社會管理體制改革與社會工作發(fā)展[M].社會管理與社會體制.北京：中國社會出版社，2008，1：2-8。
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[10]鐘漲寶、狄金華.社會轉(zhuǎn)型與農(nóng)村社會管理機(jī)制創(chuàng)新[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）. 2011(2):10.
[11]農(nóng)村社區(qū)是相對傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言，在農(nóng)村地域中結(jié)成的社會生活共同體。它以行政村或中心村等一定的地域?yàn)榉秶�，由以農(nóng)民為主體的同質(zhì)人口組成，并以多種社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系相聯(lián)。農(nóng)村社區(qū)是新時(shí)期在城鎮(zhèn)化過程和新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的一種適應(yīng)農(nóng)村形勢發(fā)展需要的全新的社會管理模式，它對于推動社會公共資源向農(nóng)村傾斜、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，讓廣大農(nóng)民享有改革和發(fā)展成果，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，具有極其重要的意義。
[12] 楊炳瓏.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)體制機(jī)制研究.國家民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司網(wǎng)站，2010-01-22.
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[43]張勤.推動農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)是服務(wù)型政府的重要職能[J].中國行政管理.2006(7).
[44]昆明市崇明縣楊橋鄉(xiāng)，2004年4月，成立了昆明首家“為民服務(wù)中心”。到2007年，昆明市全市各縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都建立起了“為民服務(wù)中心”，構(gòu)建了縣、鄉(xiāng)、村三級為民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。參見：吳曉松.“連心橋”構(gòu)架昆明農(nóng)村服務(wù)型政府[N].昆明日報(bào).2007-10-07(A02).
[45] 張新強(qiáng)，“三位一體”：農(nóng)村社會管理模式的新探索，求是雜志[J]，2011[23]:41-42。