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當前，我國經濟社會發展進入了重要戰略機遇期。但與此同時，我國也進入了社會矛盾凸現期。一方面，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式愈趨多樣化，社會問題增加，社會矛盾增多；另一方面，自20世紀80年代以來，人類社會逐步進入全球化時代和風險社會，開放的中國也面臨各種社會風險和突發性事件，社會管理難度在加大，社會管理法規亟待完善，社會管理體制亟待創新。我國各級政府正在積極推動加強和創新社會管理的工作。從歷史比較制度的角度研究中國社會管理體制變遷，對完善我國社會管理體制，提高社會管理科學化水平具有較強的理論意義和實踐價值。

一、對社會管理體制的基本闡釋

從國內外的研究來看，社會管理體系的要素主要包括社會管理理念、社會管理體制機制、社會管理的財政保障、社會管理方式、社會管理的組織結構、社會管理法律法規、社會管理人才隊伍建設等。這些要素不是絕對分開的，而是相互聯系的。其中，社會管理體制是關鍵要素。目前，大家對社會管理體制主要形成了如下一些基本觀點。

（一）社會管理行為和社會管理措施都源于社會管理理念，而在不同的社會管理理念下，對社會管理和社會管理體制的理解也不一樣。社會學和政治學學者對社會管理給出的定義，大致可分為廣義和狹義的兩種含義。其中，廣義的社會管理是指整個社會的管理，即指包括政治子系統、經濟子系統、思想文化子系統和社會生活子系統在內的整個社會大系統的管理。狹義的社會管理主要指與政治、經濟、思想文化各子系統并列的社會子系統或者社會生活子系統的管理。此外，研究者對社會管理體制的理解也不同，如龔維斌認為，社會管理體制是圍繞社會管理活動所建立的一系列制度、規范和措施，目的是為了處理社會事務，協調社會利益關系，解決社會問題，化解社會矛盾，滿足公眾正當的社會需求，保障社會有序運行，維護社會和諧穩定（龔維斌，2010）。楊宜勇則認為，社會管理體制是不同社會群體通過相應組織在社會管理領域相互制約和相互合作的互動機制。它是與經濟管理體制、政治管理體制和文化管理體制相平行的（楊宜勇，2011）。中央編譯局社會管理創新研究團隊的何增科教授認為社會管理是政府和民間組織運用許多資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規范、協調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量。相應，社會管理體制是國家就各種社會管理主體在社會生活、社會事務和社會關系中的地位作用、相互關系及運行方式而制定的一系列富有約束力的規則和程序性安排，其目的在于整合社會資源協同解決社會問題，規范社會運行，維護社會秩序。社會管理體制的制度要素至少包括社團管理體制、社會保障體制、社會治安體制、社會應急體制、社會服務體制、社區管理體制、社會工作體制和社會政策決策體制等。而在當前的中國，由于政府是社會管理的主導性主體，因此，社會管理體制也可以被等同于政府社會管理體制（何增科，2008）。

（二）政府社會管理職能是動態變化的，不同時期的社會管理體制也不同。在任何社會，政府的社會職能都是必須的，但社會管理職能作為一項獨立于政治職能、經濟職能的政府職能，是隨著社會結構的變遷及社會問題的出現才有的事情。當社會由政治國家和私人領域的兩維結構變成了政治國家、市民社會、私人領域三維結構時，在國家利益、個人自由以外，產生了社會公共利益，產生了公法及公共組織對社會公共利益和社會公平秩序的維護，也就出現了政府作用的新領域——對社會進行管理^[1]。當然，政府的社會管理職能也是不斷變化的。在傳統社會里，政府的社會管理職能內涵較為簡單，主要限于維護法律秩序和征收賦稅等。而到了現代社會，政府的社會管理內涵日益豐富，出現了傳統社會中沒有的或較不重要的許多社會管理事務，特別是經濟管理事務方面。并且，現代社會管理是政府干預與協調、非營利組織為中介、基層自治為基礎、公眾廣泛參與的互動過程。

與政府社會管理職能的變化相應，不同歷史時期的社會管理體制也不同。從1949年建國以后到1978年的30年中，在高度集權的政治體制和計劃經濟體制基礎上，我國建立了“國家——單位——個人”的一元主體社會管理格局。執政黨和政府成為社會管理的唯一主體。當時的社會管理體制包括作為國家的社會控制和福利供給職能的延伸的單位體制，“議行合一、政社合一”的人民公社體制，作為單位體制補充管理單位體制以外的城市居民的街道辦事處和居民委員會體制（街居制），依靠政治-身份來劃分的階級分類體制并輔之以運動式、批斗式的政治管理方式，作為黨和政府的傳送帶的群團組織，城鄉分割限制人口自由流動的戶籍制度等。

改革開放以后，我國傳統的社會管理體制不斷瓦解，現代社會管理體制逐步建立起來，它是適應工業化、城市化、信息化、市場化和全球化的新的社會現實而對相對獨立于政治和經濟子系統的社會子系統的制度化管理，包括社會管理格局和社會管理體系兩個方面。其中，現代社會管理格局是政府、企業、民間組織和公民等多元主體對社會生活、社會事務和社會行為的合作管理。社會管理體系則是圍繞社會整合、社會融合、社會保障、社會服務、社會工作、社會控制六大運行機制而建構的制度體系（何增科，2009）。

（三）社會管理是社會控制和社會自治、管理和服務、強制性秩序和自發性秩序的有機結合，既包括黨和政府對社會的管理，也包括社會的自我管理。在任何國家，一個穩定、和諧與發展的社會都離不開有效的社會管理。因為社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜，需要多元化的治理主體，不僅黨和政府是社會管理的主體，社會組織、公民也是社會管理的主體（何增科，2011）。也就是說，在通常情況下，社會管理包括兩類:一類是政府對有關社會事務進行規范和制約，即政府社會管理。政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進公共利益，依法對社會事務實施的組織化活動；一類是社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據一定的規章制度和道德約束，規范和制約自身的行為，也就是社會的自我管理和自治管理。

其中，政府的社會管理主要有三層內涵:第一，政府社會管理是對家庭、社會團體與社會自治所不能解決的社會事務的管理，這些社會事務涉及社會整體的公共利益、需要依靠國家權力與政府權威加以解決；第二，必須由政府管理的社會事務構成政府社會管理的主要內容，比如保障公民權利、維護社會秩序、協調社會利益、實施社會政策、管理社會組織、提供社會安全網、解決社會危機等；第三，政府社會管理的核心是社會政策，社會政策是政府干預社會的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會管理手段。并且社會政策的核心是福利國家或福利社會政策（中國行政管理學會課題組，2005）。

根據我國現階段的特點和部門分工，進行社會管理的政府部門原則上可以分為兩大類：一類負責社會公平，主要手段是提供社會公共服務和公共物品；一類是負責社會安全和社會穩定，主要手段是行政和司法。第一類政府部門包括教育、文化、衛生、民政、體育、勞動社保等部門，第二類政府部門包括公安、司法、安全、社團管理、安全生產等部門（丁元竹，2007）。

二、中國社會管理體制變遷的推拉動力

與經濟的發展類似，在改革開放的大背景下，中國社會管理體制的變遷存在內外兩個推拉的力量[2]。一個力量是改革實踐，它推動了社會管理理念的更新和新話語的出現，即從內部產生推力；一個力量是國外新公共管理思想、治理善治等理論的興起，它影響了社會管理理念的更新并指導了具體的社會管理體制改革實踐，即從外部產生拉力。前者可以說是改革的結果；而后者則是開放的結果。

一方面，從內部來看，改革實踐不斷推動社會管理理念更新和社會管理體制的變遷。在改革開放之初，中國國內首先就開展了一次針對真理標準的大討論，使人們在思想進行了一次大解放，為改革開放奠定了思想上和理論上的基礎。進入20世紀80年代初期，隨著改革開放的深化，我國從國外開始引進社會管理這個相對獨立的概念。但是早期的社會管理還帶有計劃經濟的濃厚色彩和價值取向，也代表了前蘇聯及東歐計劃經濟國家社會管理的基本思路和價值取向。這種社會管理理念在相當長一個時期內影響了我國的公共服務供給（丁元竹，2007）。進入20世紀80年代中后期，中國的社會管理理念不斷更新，社會管理變得越來越重要，制定和修正相應的政策、法規和制度成為迫切需要，社會管理體制問題到了黨和政府的高度重視。進入20世紀90年代后，黨和國家更是高度重視政府職能的轉變。1993年，中共十四屆三中全會審議通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，“市場經濟”寫入了政府文件。中央政府開始強調政府經濟部門要轉變職能，加強政府社會管理職能，保證國民經濟正常運行和良好社會秩序。

21世紀以來，隨著社會主義市場經濟體制的初步建立和完善，黨和政府的社會管理理念不斷更新，社會管理體制進一步變遷。2002年，黨的十六大強調，要完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能，改進管理方式，保持良好社會秩序。2005年2月21日，胡錦濤總書記在中央政治局第二十次集體學習時，更進一步著重提出了社會管理的問題，他指出: 要適應社會主義市場經濟發展和社會結構深刻變化的新情況，深入研究社會管理規律，更新社會管理觀念，推進社會建設和管理的改革創新，盡快形成適應我國社會發展要求和人民群眾愿望、更加有效的社會管理體制，以提高執政黨管理社會事務的本領。接著，2006年3月，中國政府制定的《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》，明確提出加快建設服務型政府、責任型政府、法治型政府。建設服務型政府，就是要讓政府由全能型、管理型向有限服務型政府轉變，由政府本位、官本位體制轉向社會本位、公民本位。2006年10月11日，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次會議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確指出：加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務。到2007年9月28日，胡錦濤在黨的十七大講話中提出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展，按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求推進各項事業的改革和發展。”科學發展觀的提出為社會管理提供了新的理論指導思想。它標志著中國的社會管理真正地開始以“公平正義”和“服務”作為主導價值，并且更加強調服務，強調了民本化、人性化、科學化、規范化、民主化的社會管理理念。

除了中央政府對社會管理體制改革創新的宏觀倡導以外，各級地方政府也在積極實踐，推動社會管理體制的改革和創新。一些地方在社會建設過程中探索和積累了不少健全社會管理體制的好做法、好經驗。一是不斷完善訴求表達機制。立足訴求表達，支持公眾參與；立足情緒疏導，協調公眾參與；立足矛盾化解，引導公眾參與。二是以創新促管理。統籌推進社會管理制度建設和城鄉一體化制度建設，促進形成城鄉發展一體化新格局。三是加強應急管理區域合作。實行應急管理區域合作，在相鄰的地區建立應急管理聯動機制。四是充分發揮企業作用，把社會管理創新與企業社會責任結合起來，增強企業的社會責任感（丁元竹，張強，張歡，2011）。

另一方面，從外部來看，西方新公共管理思想、治理善治理論的興起和具體實踐不斷影響中國社會管理體制的變遷。中國學術界對社會管理體制的研究經歷了由冷到熱的過程。從1994年，學術界開始對中國社會管理問題進行研究，但在2004年以前，此方面的研究數量一直處于每年不足400篇的低水平狀態。2004年之后，隨著和諧社會理念的提出與社會管理問題被提上日程，社會建設、社會管理、社會組織、公民社會等正在成為學術界，特別是社會學、政治學與行政學、公共管理學等學科研究的熱點（陸文榮，2011）。研究成果數量開始急劇上升，2005年達到高峰，此后，成果數量便一直保持在相對較高的水平。

從話語角度來看，中國在社會管理理念上受到國外社會公共管理新趨勢的影響。新公共管理運動興起于20世紀80年代后期和90年代初期。這種社會管理理論傾向于把決策制定（掌舵）和決策執行（劃槳）分離的體制。為了實現兩者分離，新公共管理主張通過民營化等形式，把公共服務的生產和提供交給市場和社會力量來成承擔，建立政府、企業和社會之間的合作機制。而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當的激勵機制、監督合同執行等，引導它們為實現公共利益的崇高目標服務。順應全球社會公共管理新趨勢，中國加快了傳統的“經濟管理為主”向現代的“社會管理為主”的轉變，不斷完善政府的社會公共管理職能，從實施全面管理的“全能政府”轉變為實施公共管理的有限政府。

此外，20世紀七八十年代，社會組織作為一種新興的力量進入了人們的視野。公民社會的萌芽和發展為建構一個網狀治理結構和扁平化社會的到來提供了支持。在20世紀80年代末90年代初后，治理理論也隨之成為一種全球新興的社會管理理論。這種理論強調，政府應該通過和市場部門、社會組織通力合作，共同對社會生活進行規劃和管理。進入21世紀，治理和善治理論也成為了我國學界的重要話語。按照這種理論來看，在改革開放前的很長時間里，傳統的社會管理依托行政體系，通過社會生活實施控制來維護社會穩定，追求的目標是政府本位的“善政”，而改革開放以來尤其是黨的十六大以來，新型社會管理追求的目標是實現社會本位的“善治”，貫徹“以人為本”，以社會公共利益為核心，強調服務公眾理念，達到兼顧各方面利益基礎上的公共利益最大化。“以善治”理念引領社會管理創新，也正在推動著各級政府的具體實踐。比如上海市靜安區在社會建設中引入“善治”理念，提出構建和諧社區共同體，編制社會安全網絡，從理念、機制、主體等方面積極探索創新社會管理工作，推行了一系列體現社會管理創新的公共政策[3]。

三、改革開放以來中國社會管理體制的階段性分析

我們黨歷來高度重視社會管理工作，以毛澤東同志、鄧小平同志、江澤民同志為核心的黨的三代中央領導集體和以胡錦濤同志為總書記的黨中央，團結帶領全黨全國各族人民，在不同歷史時期分別做了大量卓有成效的奠基性、開創性工作，初步形成了中國特色社會主義社會管理體制。

何增科教授的研究認為，新中國建立60年來，我國社會管理體制的演變經歷了四個階段。第一個階段從1949年到1978年，是傳統社會管理體制形成和鞏固的階段，其特征是執政黨和政府是社會管理的唯一主體，依靠嚴密的社會控制來維持社會秩序，實現了平均主義的分配，但窒息了社會的創造活力，犧牲了個體的自由和權利。第二個階段從1978年開始到1992年，是傳統社會管理體制趨于解體階段，其特征是高度集權的政治體制逐步為適度行政性分權的政治和行政體制所取代，政治和經濟逐步分開，私人經濟部門在公共部門旁邊成長起來。第三個階段從1992年十四大到2002年，是現代社會管理體制奠定基礎階段，其特征是社會主義市場經濟體制目標正式確立，個體和私營經濟較快發展，民間組織管理從定期清理走向了依法登記管理，城市社區建設提上了黨和政府的議程。第四個階段從2002年黨的十六大到現在，是現代社會管理體制自覺構建階段，其特征是明確了社會管理的領導體制，社會體制改革正式提上黨和政府的議事日程（何增科，2009）。在借鑒何增科教授的劃分方法的基礎上，本研究以“利益分化”和“社會流動”為兩個重要的參照向度，把我國改革開放以來的社會管理體制變遷劃分為如下四個階段：

第一個階段從1978年至1984年，以社會維穩為主要特征。在改革開放初期，政府的主要工作集中在平反，維護社會秩序，恢復經濟生產。管理體制改革的重點是經濟管理和行政管理。這可以從1978年到1984年的國務院《政府工作報告》中體現出來。

1978年的《政府工作報告》強調，“我們要加速實現社會主義的四個現代化，必須堅持以階級斗爭為綱，堅持無產階級對資產階級的斗爭”，“干部要守法，群眾要守法，人人都要守法。要依靠廣大人民群眾，加強社會治安，同各種違法犯罪行為作堅決的斗爭”（1978年國務院政府工作報告）。1979年的《政府工作報告》有了一個轉變，即“從今年起，把全國工作的著重點轉移到社會主義現代化建設方面來”，但是“承認階級斗爭還沒有結束，同時承認今后再不需要也再不應該進行大規模的急風暴雨式的群眾階級斗爭。承認社會主義社會還有敵我矛盾和人民內部矛盾，必須嚴格區別和正確處理這兩類矛盾，解決敵我矛盾用專政的方法，解決人民內部矛盾用民主的方法，團結——批評——團結的方法”（1979年國務院政府工作報告）。1980年的《政府工作報告》，也是《關于1980、1981年國民經濟計劃安排的報告》幾乎全是談經濟工作，對社會管理沒有涉及。

1981年是一個有分水嶺意義的一年。這年的《政府工作報告》提出了“物質文明和精神文明”兩個文明，強調“我們從事社會主義現代化建設，不僅要建設高度的物質文明，而且要建設高度的精神文明。這兩者是密切聯系不可分離的。我們只有在建設高度的物質文明的同時，建設高度的社會主義精神文明，才能保證我國國民經濟的持久發展，保證物質文明建設的社會主義方向”（1981年《政府工作報告》）。1982年開始制定第六個五年計劃，全稱是《國民經濟和社會發展第六個五年計劃》，社會內容第一次進入了國家發展規劃。而這一年的《政府工作報告》的內容也開始涉及教育、科學、文化事業的發展。報告提出，“不斷提高全體人民受教育的程度和科技文化水平，既是保證現代化物質文明建設的重要條件，又是加強社會主義精神文明建設的重要內容。第六個五年計劃安排教育、科學、文化、衛生、體育事業的經費占國家財政支出總額的百分之十五點九，其中一九八五年將達到百分之十六點八，比第五個五年計劃期間的百分之十一有了較大的提高。應該承認，這方面的經費還是比較少的，但是限于財力，目前只能做到這一步。今后隨著經濟的發展，這方面的經費還要逐步增加”。此外， 1982年的《政府工作報告》還有一個特點，就是除了繼續強調社會治安綜合治理外，開始強調控制人口的增長。報告強調，“第六個五年計劃期間，要嚴格控制人口增長。根據今年七月一日的普查，我國人口已經超過十億。今后人口的年自然增長率，必須控制在千分之十三以下。必須采取切實可行的措施，普遍提倡晚婚，提倡一對夫婦只生一個孩子，嚴格控制第二胎，堅決杜絕多胎生育，控制人口增長，否則就將影響國民經濟計劃的實現和人民生活的改善”。

1983年，《政府工作報告》在繼續強調教育科技文化建設的同時，則首次出現了“政法工作”，指出“為了保障現代化建設的順利進行，必須繼續加強社會主義民主和法制的建設，加強政法工作，努力消除國家和社會生活中各種違法亂紀的消極現象，實現社會風氣的根本好轉，進一步鞏固和發展安定團結的政治局面。加強和改革政法公安工作，實行綜合治理，是實現社會治安和社會風氣根本好轉的基礎一環”（1983年《政府工作報告》）。1984年，我國政權和法制建設進一步加強，社會治安情況明顯好轉。根據一九八三年九月人大常委會第二次會議通過的《關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》，全國依法開展了打擊嚴重刑事犯罪活動的斗爭，收到了很大效果，刑事案件發案率下降，既保護了廣大群眾的利益和安全，又教育挽救了一批失足的青少年。這場斗爭，維護了法制的尊嚴，保障了社會的正常秩序，促進了社會風氣的好轉，得到全國人民的熱烈擁護，已取得巨大的成績，今后要進一步同綜合治理社會治安的其他措施配合進行（1984年《政府工作報告》）。

從以上分析，我們均看出，在改革開放初期，政府的主要工作集中在平反，維護社會秩序，恢復經濟生產。因此，管理體制改革的重點是經濟管理和行政管理。

第二個階段從1984年至1992年，以社會流動逐漸增加為特征。1984年10月召開的中共十二屆三中全會，通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，第一明確提出，社會主義經濟是“在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀念。1992年年初，鄧小平同志南巡發表重要講話，使人們在計劃與市場關系問題上的認識有了新的突破。10月召開黨的十四大，則明確提出了社會主義市場經濟體制是中國經濟體制改革的目標模式，遵循“效率第一，公平第二”的分配原則。由于原來控制人們身份改變的行政措施的有效性減弱甚至消失，社會成員由利益機制推動，大量流向一些收入較高的行業，這導致社會流動迅速增加。城市經濟體制改革以來的社會分化和社會變遷，加大了處于不同類別、不同等級之中的城市間的異質性，也加大了處于同類、同級的城市間的異質性，拉大了它們在社會現代化進程中的差距。即使在同一城市中，處于不同組織（單位）中的個人，也隨著單位之間的分化、社會流動的增加而拉大了收入、職業聲望、社會地位和社會權力方面的差距（楊善華，2011）。隨著社會主義市場經濟體制的確立，各種社會生產要素開始流動，社會管理的改革開始日益緊迫。

第三個階段從1992年到十六大，以政府職能轉變為特征。在這個階段，既有內生變量，也有外生變量，要求政府職能不斷轉變，推動社會管理體制的變遷。內生變量是社會主義市場經濟體制的初步建立，我國邁入社會轉型的加速時期，人流、物流、資金流和信息流的跨區域流動加快，對社會管理體制提出新的要求。外生變量是中國加入WTO和遭遇2003年的非典（SARS），推動中國完善社會保障體制，建立應急管理體制。

首先是明確了社會主義市場經濟體制目標，進一步激發了市場和社會的活力。社會的活力主要表現就是社會中產階級的成長壯大和社會組織的大量涌現。市場經濟強調法治和產權，這是中產階級和社會組織成長的重要土壤。同時，這一時期在農村，實行的“包產到戶”沖破了“三級所有、隊為基礎”的國家對農村的滲透與控制，打破了政府單一中心的社會管理格局；農民自發組建的村民委員會，標志著“自我治理”的開始。在城市，“單位人”開始向“社會人”轉變；城市社區建設，標志著社區自治精神的回歸。在國家與社會關系上，第三部門的興起打破了政府單一中心的社會管理格局，彌補了政府和市場能力的不足。公民社會的萌芽和發展為建構一個網狀治理結構和扁平化社會的到來提供了支持。

而在此過程中，黨和國家一直在探索和完善我國社會主義市場經濟體制條件下的政府職能定位。從20世紀90年代中期開始，從中央到地方都開始重視社會管理體制的改革創新。1998年3月6日，國務院秘書長羅干在九屆全國人大一次會議上作了《關于國務院機構改革方案的說明》的報告，提出“把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來”，明確地把加強社會管理作為政府職能轉變的目標。黨的十六屆三中全會明確提出了我國政府有四項基本職能，即經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，尤其是近幾年尤為強調社會管理和公共服務職能。

其次是我國于2001年12月11日正式加入WTO，入世不僅提高了中國政府的國際地位，而且也有力地推動著中國國內全面的改革進程，包括中國的社會管理體制。加入WT要求政府分離政府的社會管理職能，應大膽向社會組織分權，將政府所承擔的專業性、技術性、服務性和協調性工作從政府職能中分離出去，交給社會中介組織、社會公共服務組織、社會自治組織等。此外，加入WTO后，隨著非公有制經濟的更快發展和勞動力就業市場化程度的進一步提高，就業領域中的雇傭關系更加清晰，有關勞資雙方的矛盾更加突出，逐步上升為最主要的群體關系問題，對政府社會管理及維持社會穩定也提出了新的要求。尤其是對總量不足、保障不足的中國社會保障制度產生了正面的推動效應。

第四個階段是自十六大以來，以科學發展和建設和諧社會為主要特征。在這一階段，既有宏觀形勢的客觀要求，也有典型案件或者機會窗口事件的發生，推動了社會管理體制的變遷。

首先是從宏觀背景來看，加入WTO以來，隨著信息化在中國乃至世界的迅速發展，網絡社會的到來，中國政府陸續對完善社會管理體制提出了要求，做出了部署。2003年9月，溫家寶總理在國家行政學院省部級干部政府管理創新與電子政務專題研究班上的講話中，對“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四項職能進行闡述和界定。其中，關于政府社會管理職能，他指出：主要包括政府承擔的管理和規范社會組織、協調社會矛盾、保證社會公正、維護社會秩序和穩定、保障人民群眾生命財產安全等方面的職能。2003年10月9日，黨的十六大則提出，要“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”。這是對我國社會主義市場經濟條件下的政府職能的科學總結和高度概括。2004年2月21日，國務院總理溫家寶在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上的講話中進一步指出：要“更加注重履行社會管理和公共服務職能，把更多的力量放在發展社會事業和解決人民生活問題上”（李軍鵬，2005）。

隨后的十六屆四中全會和六中全會的決定，都對改革和完善社會管理體制做出了專門的論述，一致強調要不斷加強社會建設和社會管理，努力推進社會管理體制的改革創新。其中，2004年9月19日，十六屆四中全會通過《中共中央關于加強關于加強黨的執政能力建設的決定》，對社會管理體制改革的總體布局做出了決定。《決定》要求，“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新。深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。更新管理理念，創新管理方式，拓寬服務領域，發揮基層黨組織和共產黨員服務群眾、凝聚人心的作用，發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力。健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系。加強和改進對各類社會組織的管理和監督”。

此后，社會管理成為了我國管理體制改革的重點內容之一。2006年10月11日，十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。《決定》指出，“加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求，必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務”。《決定》也明確指出實現“社會管理體系更加完善，社會秩序良好” 是2020年構建社會主義和諧社會所要達到的目標和完成的主要任務。2010年，黨的十七屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，則進一步提出要加強社會管理能力建設，創新社會管理體制，切實維護社會和諧穩定。

其次是進入新世紀以來，SARS、禽流感，礦難等頻繁發生的社會性危機事件給社會帶來了許多不穩定的因素，為社會管理體制的完善增加壓力，無形中形成機會窗口。

一方面，“非典”的爆發變成改進政府管理和完善有關政策的外部動力。2003年4至5月，非典疫情暴發，我國內地24個省市先后發生非典型肺炎疫情，波及266個縣市，嚴重威脅人民健康和生命安全，也嚴重影響我國經濟發展、社會穩定和對外交往，造成了巨大損失。截止2003年8月16日，中國內地累計病例5327例，死亡349人。偶發事件常常成為歷史的拐點，危機同時也孕育著契機。非典對社會系統提出了諸多新的要求。非典給我們最大的一個教訓就是如何建立應對突發性公共事件的應急機制。2003年，成為我國全面加強應急管理工作的起步之年。2003年11月，國務院辦公廳應急預案工作小組正式成立，以制定、修訂應急預案和建立健全應急體制、機制、法制（簡稱“一案三制”）為核心的中國應急管理體系建設全面起步。2005年，國務院印發《國家突發公共事件總體應急預案》。截至2011年5月，共制定國家級應急預案144件。

另一方面，2008年5月12日14時28分04秒，四川汶川發生理氏8.0級的強力地震，地震造成傷亡慘重，遇難人數超過8萬。在汶川地震后，社會各界響應，中國的志愿者及其民間公益組織以前所未有的態勢參加救災工作。據不完全統計，奔赴四川在一線參與救災的民間組織有300多家，而幾乎所有的NGO都不同程度地參與到了全國各地的救災工作中，介入的志愿者達到300多萬。與以往顯著不同的是，NGO普遍采取了聯合行動，這種聯合行動不僅有NGO之間的聯合，NGO與志愿者之間的聯合，也有NGO與地方政府的合作，NGO與企業的合作。汶川大地震后，國家陸續出臺或修訂了有關救災應急方面的法律法規。我國首部針對地震災后重建的行政法規《汶川地震災后恢復重建條例》，在5天之內就起草完成并于當年6月8日頒布實施；2009年5月1日施行的新防震減災法針對汶川大地震的經驗做法作了修訂或補充，包括強調地震防災規劃、強化過渡性安置等內容；2010年9月1日施行的《自然災害救助條例》，對地震、洪災、雪災、旱災等自然災害救助作了全面規定。除了在推動應急法律制度適時調整以外，汶川大地震還帶來了災害意識的變化。

從2003年面對“非典”侵襲時的緊張失序，到2008年應對汶川大地震的冷靜高效，巨大轉變的背后是五年來的國家應急管理體系日趨完善的歷程。自從2003年抗擊“非典”之后，黨中央國務院高度重視應急管理工作的經驗和教訓，部署了應急管理“一案三制”建設，即編制應對突發事件的應急預案，建立健全應急管理體制、機制和法制，全面實施我國應急管理體系建構的巨大社會工程。正是這種社會管理體制上的完善，使得2008年的汶川抗震救災活動取得了巨大成績。

結語：中國社會管理體制變遷的主要特征

回顧中國改革開放30多年來的社會管理體制變遷，我們可以發現有四組力量或者四組重要關系在其中起關鍵作用。它們分別是：改革、穩定與發展的關系；效率和公平的關系；經濟現代化和社會現代化的關系；政府、市場和社會的關系。這四組關系不僅僅是我們的主流發展話語中的常見詞匯，更是具體生動的社會實踐。同時，改革開放以來的中國社會管理體制變遷具有五個明顯特征：一個是漸進特征；一個是非均衡特征；一個是開放動態特征；一個是社會管理載體社區化特征；一個是自下而上和自上而下結合的特征。

首先，中國關于社會管理體制的建設是一個逐漸清晰的漸進式改革過程，在此過程中不斷豐富其構成。在某種程度上，中國社會管理體制的變遷具有一種倒逼機制或被動性，直到最近階段才出現了自覺構建的特征，也就是發生了從被動到自覺的轉變。同樣，在此過程中，中國出現了從社會事業到社會發展到社會建設，再到社會管理的理念轉變和深化過程。

其次，改革開放以來，我國經濟體制改革、政治體制改革和社會管理體制改革經歷了一個從非均衡走向均衡的過程，即從經濟體制改革單兵突進到圍繞經濟體制改革政治體制，再到經濟體制、政治體制、社會管理體制綜合配套改革的過程。

第三，改革開放以來，中國社會管理體制呈現出開放條件下的動態管理。一方面，現代社會管理體制是開放型的，在開放和市場經濟社會，不確定和如何消除不確定是社會管理者面臨的主要社會問題（劉繼同，2004）。另一方面，改革開放引起中國社會總體性結構轉型，社會結構由總體性社會向分化性社會轉變，國家與組織（單位）關系由總體生存模式向獨立生存模式轉變。中國社會關系由簡單化、兩極化向復雜化、多極化轉變，社會結構由同質化、靜態化向異質化、動態化轉變趨勢明顯。社會管理思想、原則與模式也發生戰略性轉變，由靜態管理轉變為動態管理（劉繼同，2002）。

第四，社會管理載體社區化或基層化，社區的基礎作用和載體作用突出。改革開放以來，隨著我國經濟轉軌和社會轉型，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失敗，街居制在基層社會管理中扮演了更重要的角色。但是街居制也由于基層社會的巨大變遷而在管理上逐漸陷入困境。從20世紀90年代中期以來，隨著政府轉變職能的改革以及社會體制的改革，特別是由于住房的自有化、社會保障的社會化、就業和后勤服務的市場化，原來的“單位制組織”管理的范圍大大縮小，社會管理的基礎組織，也發生從“單位制組織”向“社區組織”的變化（李培林，2011：13）。社會管理載體社區化或基層化成為當前中國社會管理體制的一個重要特征。

第五，中國社會管理體制的變遷是自下而上和自上而下結合的過程。在社會急劇轉型期，中國社會管理體制的變遷首先大都來自于地方政府的創新實踐推動。這些創新實踐既有在宏觀政策框架里的集成創新，也有突破原有政策框架的體制創新。其次，在總結地方政府的局部創新實踐的基礎上，國家政府從全局角度和整體視野出發提出全國性的社會管理體制改革意見和實施方案，以指導地方的社會管理。通過自下而上和自上而下的制度實踐，共同推動了中國社會管理體制的變遷。

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中國行政管理學會課題組，“加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告”，《中國行政管理》，2005年第2期。

注釋：
[1] 政府社會管理與行政管理不同，行政管理遵循的是上下級之間的支配與服從的關系定律，強調上下級之間的一致性，而社會管理所遵循的則應是服務需求關系定律，強調主體的自主性。如果政府用行政方式管理社會，就會出現利用行政手段構建行政化的社會運行過程的問題，進而使社會不能自主發展，社會內部缺乏有序運行的機制。