社會保障體制是中國社會管理體制的重要內容，也是中國社會建設的重點。它不僅是一個社會政策和社會問題，而且是一個經濟政策和經濟問題，涉及到經濟發展的后勁和長效機制問題。社會保障問題解決好了，中國的民生問題也就能解決好。在未來，中國需要結合國際社會保障體制改革的趨勢，在新的理念的指導下充分發揮后發性優勢，推動社會保障制度的改革與創新，盡快建立具有中國特色的社會保障體制。
一、國際社會保障體制改革趨勢：從消極福利國家到積極“福利社會”
上個世紀70 年代以來，在一些發達國家、特別是福利國家，由于國家包攬的保障項目過多，導致財政負擔過重，出現了所謂的“社會福利危機”(亦稱之為“福利病”)。各國社會保障法律制度都面臨著支出膨脹和效率低下等問題，因此，提高效率是共同趨勢，包括社會保障制度本身的效率和國民經濟總體效率。各國對社會保障體制進行了改革，其核心是政府角色重新定位，重點是重新劃分政府與市場的比例[1]。概括講，國際上出現了從消極福利國家到積極“福利社會”的轉變趨勢，這種轉變主要具有如下六個特征：
一是私有化。私有化也被稱為民營化或私有化，其實質是將過去主要由政府提供的社會福利服務轉移給私人或民間組織來提供。在這個方面，以智利為代表的拉美國家比較典型。1981 年，智利的改革建立了以個人資本化賬戶為基礎的私營養老金計劃，其特點是:養老金繳費全部來自個人，資金在賬戶內進行積累，養老基金投資由個人作出決策，選擇私營養老基金管理公司進行市場化的投資運作。在制度特點上，智利的養老金制度是一種DC 型(繳費確定型)的完全積累制模式。因其特殊性和典型性意義，我們將這種養老金完全私有化的模式稱為“智利模式”。進入20世紀90 年代，一批拉美國家也開始紛紛效仿智利的做法，進行養老金制度的結構性變革，它們被稱為拉美“第二代改革”[2]P2。此外，西方國家也在嘗試縮小政府對社會保障范圍及項目的干預，把這些轉給非政府機構來管理運作，政府只制定政策法規，最終通過法律來調控社會保障制度。這些都體現了私有化的特征。
二是法制化。社會保障制度的建設在西方國家是一個法制化過程。政府對社會保障收支和政策制定主要通過法制和行政方式來管理，依法行政貫穿于社會保障計劃、執行和解決糾紛和問題的全過程。從17世紀英國的《濟貧法》開始，西方國家就陸續出臺了不少關于社會保障的法律法規。比如，德國19世紀中葉制定《社會保險法》，美國1935年的羅斯福新政時期頒布《社會保障法》。而作為福利國家的典范，北歐國家在社會保障方面的法律體系也非常健全，大到憲法小到實施細則，各級政府都通過立法機構出臺自己區域內的法律，作為實施社會保障政策和措施的依據。
三是多元化。社會保障的多元化是針對國民保障需求的多元化，建立多樣化的社會保障模式。在美國，養老責任由政府、社會和個人等多方面共同承擔。瑞士的養老保險制度也建立在由國家、企業和個人共同分擔、互為補充的三支柱模式上。其中，第一支柱是由國家提供的基本養老保險，其全稱為“養老、遺屬和傷殘保險”。第二支柱是由企業提供的“職業養老保險”。第三支柱是各種形式的個人養老保險，這是對第一和第二支柱的補充[5]。而在20世紀90年代，世界銀行曾向各國推薦“三支柱”模式。最近幾年又加上來自于一般稅收的基本保障養老金的“零支柱”和來自個人繳費并與收入水平掛鉤的“第一支柱”，從將其擴展到五支柱6]P8，即包括了（1）提供最低水平保障的非繳費型“零支柱”；（2）與本人收入水平掛鉤的繳費型“第一支柱”；（3）不同形式的個人儲蓄賬戶性質的強制性“第二支柱”；（4）靈活多樣的雇主發起的自愿性“第三支柱”；（5）建立家庭成員之間或代際之間非正規保障形式的所謂“第四支柱”。這些均表明，發達國家養老制度正邁入日趨多元化的時代。
四是社會化。社會化與多元化趨勢是結合在一起的。它表明政府過去的一些福利和社會保障項目，可以轉移給社會，由社會組織來提供，使社會組織成為政府在社會保障供給上的合作者。比如，在德國醫療領域存有大量的自發組織，包括醫療保險機構及其聯合會、醫療保險簽約醫生及其聯合會、州議員協會等自治機構，醫療保險機構與醫療機構之間，是相互合作的伙伴關系，其自主、自治特色很明顯。日本在護理保險的改革上也日益看重民間力量對社會保障的貢獻[7] P38-39。
五是可持續。福利國家的危機使人們認識到社會保障體制也需要可持續。這也就要求各社會保障項目之間必須能協調，水平能實現，有操作的可行性。在財務上，具體體現為支付能力。如果賬戶資金不足以支付需求，就必然導致體系運轉困難，甚至體系瓦解。西方國家在目標模式上的探索，歸根結底是為實現社會保障體系的可持續發展。
六是民主化。社會保障作為一個重要的社會機制，關乎人們的生產生活，需要大眾的參與。沒有民主化，社會保障項目的實施將會陷入目標群體瞄準失靈，效率下降，公平得不到維護，正義得不到實現的情況。國際社會保障領域也出現了民主化的要求。這體現在兩個方面。一是，在重大社會保障制度或項目出臺前，會通過民意渠道聽取公眾意見，形成最有利于公眾從而得到認可的方案。在具體的社會保障法規的制定和完善過程中，公眾也有積極的參與。二是在社會保障項目的實施過程中，也倡導民主，包括信息透明和參與監督。
二、后發性的中國社會保障體制改革需要理念創新
與國際社會保障事業相比，中國社會保障體系還不完善，還存在很多體制和機制性障礙需要通過改革和創新解決。截至目前，我國機關事業單位職工養老金制度改革還沒有全面鋪開。這個群體大約有3400萬人。其次，鄉鎮企業職工和進城農民工也是一個很大群體。鄉鎮企業職工大約有1.28億人，進城農民工數量說法不一，至少也有7000多萬人，兩者加在一起接近或超過2億人。再次，私營企業、三資企業等非公企業雇員也是一個很大群體。自1998年以來，在社會保險制度的擴面過程中，雖然有一部分雇員被納入，但仍有很大部分雇員沒有納入[8]。社會保障理論研究與制度建設的當務之急是，凸顯社會保障公平、共享的價值理念，明確政府的主導作用，盡快彌補社會保障制度的缺漏，促使社會保障制度盡快走向完善。各級政府應該理解并倡導如下三個新的理念：
一是公民權利。公民權利理論是由英國社會政策學家馬歇爾提出的。馬歇爾將公民權利分為三種類型：民事的、政治的和社會的權利。在西方國家公民權利有一個漸進的發展過程。首先得以實現的是民事權利，以18世紀末、19世紀初個人的言論自由、遷徙自由已經獲得了法律保障為標志，而且這種保障是以法律面前個人的充分平等為基礎的。以這種公民的自由權利為基礎，19世紀末、20世紀初以投票權和政治參與為標志的公民的政治權力得以實現。雖然，最初只是少數有財產的男性公民得到了這種權利，但是，作為發展的開端，選舉權的范圍逐步擴大，最終成為公民普遍擁有的政治權利。以公民的權利和政治的權利為基礎，20世紀公民權利實現了其最終的形式，即公民的社會權利。而公民的社會權利的制度化是通過失業保險、教育和健康服務的提供等社會政策體現的。馬歇爾認為，以公民的社會的權利為基礎的社會政策，可以提高公民的福利水平、減少資本主義社會的階級制度產生的內在的社會不平等[9]P39。
二是社會融合。在國際上，自從20世紀80年代末和90年代早期以來，公共話語經歷了一個重要的轉變，即從關注貧困轉向了關注社會排斥（social exclusion）與社會融合(social inclusion)。一個正義公正的社會不會是個絕對平均的社會或者毫無城鄉差別的社會，但必須是個開放的社會。也就是說，社會必須是包容性的(inclusive）而非排斥性的(exclusive)[12]P20。排斥性的社會意味著在這個社會中，一個社會群體（往往是強勢社會群體）的生活品質水平的提高或者維持一方面必須依賴于另一個社會群體（往往是弱勢社會群體）的貢獻，但另一方面同時又排斥后者的進入，阻止后者來分享前者的生活品質。在人類歷史上，這種排斥性的社會在很多國家的各個階段都存在過。盡管人類已經進入了后現代社會，但社會的排斥性往往會通過不同形式保存下來[13]。中國和諧社會的建設就是消除社會排斥，實現社會融合或者增強社會包容性的過程[14]。
三是治理。治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的[15]。
三、中國社會保障體制改革的發展方向
結合國際趨勢和中國實際來看，在上述三種新的價值理念指導下，未來的中國社會保障體制改革應該是以捍衛和實現公民權利為價值取向，在此過程中，通過多元治理的框架來推動體系的完善和實施。換言之，在可見的一段時期內，中國社會保障體制改革的目標群體就是要消除被社會保障體制排斥的群體，讓所有應該被社會保障網絡覆蓋的群體都能得到保障，從而真正在公平、正義的價值基礎上實現人民共享經濟社會發展的成果。
一方面，中國應該堅持公民權利路向，推動社會保障體制改革。這就要求中國確保弱勢群體的社會保障權利得到維護。按照中央的精神，也就是要“廣覆蓋，低水平”。因為，廣覆蓋意味著每個公民都有享有社會保障的權利，要推動公眾共享經濟社會發展的成果。低水平則強調兩點，一是中國的經濟發展階段水平決定我們不能搞過于慷慨的社會保障，只能保障居民的基本生活需求；二是西方福利國家的歷史表明，過于慷慨的社會保障水平，不利于國家的可持續發展，勢必陷入“福利陷阱”。西方福利國家也正在從慷慨型走向吝嗇型或可持續型。
另一方面，多種制度安排是轉型期的目標。在理論上，統一的制度安排是社會保障的內在要求，因為這樣不僅便于管理，而且也很公平。但是它需要嚴格的條件，包括發達的經濟、充足的財力、相似的需求，甚至各個地區的發展要均衡等等。就中國而言，這些條件都是不存在的。所以，一個統一的社會保障制度安排應該是中國長遠的目標，而現在必須把多種制度安排作為轉型期的目標。當然，社會保障制度中的一個構成，比如社會保險是可能統一的。
第三，中央政府和地方政府之間應該實現良性互動。與中央政府相比，地方政府更了解當地的實際情況。所以，許多社會保障體制的創新都來自地方政府。隨著行政分權改革的進行，地方政府已經承擔了主要的社會保障責任。在這種困難之下，地方政府已經進行了大量的制度創新活動[17]。但是，也需要中央政府的創新實踐和政策制定，通過由上而下和自下而上的創新相互結合，才能更好地推動中國社會保障體制的完善。
四、中國特色社會保障體制的構成：五個維度
“福利國家之父”貝弗里奇在其著名的《社會保險及相關服務》報告中曾提出“貝弗里奇原則”，比如保障面廣泛原則、義務權利原則、強制性原則，同一標準原則，基本生活保障原則、統一管理原則、完善保障項目原則，反映了社會保障制度的一些應有屬性或共有功能[18]。這些對包括中國在內的發展中國家都具有普適性的指導意義。現代社會保障體系的功能除了傳統的被動的保障功能外，其發展性功能與日俱增，即社會保障體系的功能不僅僅限于分擔個人風險和保障社會穩定，同時還應有助于促進個人發展和社會經濟的進步。
中國社會保障的發展目標已經明確，即到2020年時實現人人享有社會保障。而最近出版的《中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案》指出，到2040年，我國將邁向中國特色社會主義福利社會。建立健全“老有所養、學有所教、病有所醫、勞有所得、住有所居”的現代社會保障體系[20]P7。要實現這個遠期目標，建立中國特色社會保障體制，則必須保證如下五個特征維度的實現，即“體系完整”、“水平濕度”、“法制健全”、“責任分擔”、“可持續”。
1、體系完整。社會保障體系由多個項目構成，不同項目處于不同的層次。其中，社會保險是最高層次，社會救助是最低層次。最高層次和最低層次以及其他保障項目之間要有較好的聯系，尤其要發揮作用，起到互補作用。
2、水平適度。中國的國情決定，在經濟發展水平還處在社會主義初級階段時，中國不能也不可能實行西方國家曾經的高福利水平。中國社會保障的水平應該適度，體現在兩個方面，一是滿足公民的基本生活需求，二是防止高福利，著重提高個人自我保障意識。
3、法制健全。社會保障的法制化有利于公民各項社會保障權利得到切實的維護，也有利于各行為主體認真履行社會保障責任，推動社會保障成為經濟增長和社會穩定的助推器。長遠來看，中國社會保障體制必須不斷健全法制，在法律指導下開展活動，有效保障公民的各項社會權利，為公民提供一個穩定的生活預期和社會秩序。
4、責任分擔。社會保障本質上由政府主導，但并不由政府單一主體承擔責任。社會保障的實施必須由國家、企業、個人、社區、家庭、公民社會組織共同來分擔責任。充分挖掘和發揮民間力量，促進形成一種便利、公平和高效的援助體系。逐步建立一種集家庭保障、社區保障、民間參與和政府社會保險為一體的具有中國特色的多層次社會保障體系。
5、可持續發展。根據黨的十六大精神，在我國將逐步建立起“低水平、廣覆蓋、可持續、嚴管理的社會保障體系”，中國社會保障的可持續發展必須以社會保障稟賦資源為基礎，同經濟承載能力相協調。一方面，必須弄清中國社會保障資金的存量與增量及歷史負債問題，采取切實措施解決代際公平問題；另一方面，又必須充分考慮社會保障稟賦資源的供量，考慮政府、企業、個人對社會保障資源供給的承受能力，考慮社會保障基金的增值對未來的影響，實現社會保障制度的財務可持續性。此外，還要降低制度的內耗成本，提高體制運轉效率，從而保證可持續發展。
參考文獻：
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【10】劉傳江，《發達型社會保障制度的國際比較及啟示》，《經濟評論》，1995年第3期。
【11】王延中，《加快建立健全我國現代社會保障體系》，《中國發展觀察》，2008年第9期，第7頁。
（文章來源：《中國特色社會主義研究》，2009年第6期，第105-108頁。如有轉載，請注明原文出處。）（作者：中央編譯局當代所副研究員）