內容摘要：20世紀80年代末以來，村民委員會直接選舉的實施對我國鄉村政治的變遷帶來了很大影響。已有研究表明，村民委員會直接選舉的實施與村域中的經濟結構、家族結構、地域結構等多種結構關聯。而村民自治也有“好”與“壞”之分，其區別的關鍵在于村民自治的精神能否得到制度性的維護和實踐。吉林省四平市梨樹縣是全國最早進行村民委員會直接選舉的縣之一。實地研究發現，梨樹縣的村民自治是一種“好”的政治實踐。在通過近20年的民主實踐之后，梨樹的村民委員會直接選舉已經逐漸內化為村民的一種習慣性價值取向和行為模式，從而推動了當地鄉村政治文化向積極的方向發展，即“正向”的發展。
關鍵詞：村民自治；鄉村；直接選舉；政治文化
吉林省四平市梨樹縣是全國最早進行“海選”的縣份，在村民自治的實踐中一直走在全國前列。自1988年實行第一次“海選”以來，截止2004年，梨樹縣一共舉行了5次直接選舉。在過去20年的村民自治實踐中，梨樹縣村民委員會選舉的程序化、制度化和規范化均達到了很高水平，引起了官方和學術界的廣泛關注。公民政治文化的發展是一個漸進過程，塑造公民政治文化的因素也是多種多樣的。能否直接推斷說，經過多次直接選舉以及接近20年的村民自治實踐，梨樹縣農村的政治文化有了量的變化，甚至質的變化？基于實地的問卷調查和訪談，本文對這個問題做出了正面的回答，認為“好”的村民自治推動鄉村政治文化“正向”發展。
一、調查地點基本情況介紹
梨樹縣轄屬吉林省四平市，位于廣袤的松嫩平原上，其村落的分布相對集中，農業生產的規模經營和機械化耕作已有一定發展。按照研究計劃，2004年8月我們到四平市相關部門、梨樹縣相關部門、梨樹縣JA村和JB村進行實地訪談，共獲得56個有效樣本，訪談對象包括上級政府官員、鄉鎮干部、村民、當選村干部。調研表明，JA和JB兩個村落的經濟發展基本以農業為主，但是兩者之間也存在一些區別。其中：（1）JA村由9個自然村組成，全村4037人，有選民2953人，占73.1%；JB村由6個自然村組成，全村2777人，有選民2102人，占75.7%。（2）JA村有村民代表大會成員78名，村民委員會成員7名；而JB村有村民代表大會成員75名，村民委員會成員5名。（3）兩村的工業化程度不同。其中，JA村的工業化程度低，而JB村的工業化程度高；（4）兩村經濟結構也不同。JA村基本以農業經營為主，2003年總收入為650萬元，而JB村的私營經濟有了一定發展，2003年總收入為907萬元（見表1）。
表1：2004年JA、JB兩村基本村情
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JA村 |
JB 村 |
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自然村數量 |
9 |
6 |
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居民數 |
4,037 |
2,777 |
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合法選民 |
2,953 |
2,102 |
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戶數 |
1,131 |
782 |
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2003年總收入 (元) |
6,500,000 |
9,070,000 |
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人均收入 (元) |
3,890 |
3,482 |
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村民代表大會成員數 |
78 |
75 |
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村民委員會成員數 |
7 |
5 |
數據來源：2004年8月吉林省梨樹縣實地調研數據，由JA和JB兩村提供。
二、村民的政治參與分析：參與態度、行為和程序
在直接選舉中，村民自身的政治素質對村民的政治參與態度和行為有著很大的影響。因為，村民自身的政治素質，至少關系到人們對于政治參與的知識、技巧（知識包括關于政治制度的知識，關于政治過程的知識、關于公民權利和義務的知識），以及相關背景的知識。其中，政治參與的技巧包括兩個層次：一是按照法律的規定能夠行使公民權利；二是可以靈活地運用公民權利（以保護和追求自己的利益）和公民對于政治參與的態度、動機和愿望。而政治參與的態度尤其重要和根本。有了知識、技巧而沒有參與的愿望和動機，或者對參與公共事務始終抱著冷漠的態度，依然不會產生實際的政治參與行動，相反，如果有了參與的態度，則即使缺乏相應的知識、技能，公民也會主動努力去掌握參與知識和技巧。其中，影響參與態度的兩個重要因素是對于參與的責任意識，即人們是否認為自己有責任有義務去參與某事務；人們對于參與的權利意識，即人們對所參與事務與自身利益關系的認識[1](P113)。
1、梨樹縣村民政治參與的態度和行為
梨樹縣的村民委員會直接選舉實踐對上述觀點進行了證實。自首創“海選”以來，在自下而上的村級民主實踐進程中，梨樹縣農村的村級民主治理已經有了很大發展。其中，通過參與五次直接選舉，村民已經熟悉并掌握了直接選舉的程序，懂得了通過“用手投票”來影響村莊事務。在我們的56個被訪對象中，有39位被訪者（69.6%）能準確的或基本準確的回答出該村截止當年總共進行了幾次直接選舉，有47位被訪者（83.9%）認為選舉非常受歡迎，41位被訪者(73.2%)聲稱他的親戚鄰居也參加了投票。并且有33位被訪者 (58.9％)能夠準確或基本準確的復述出該村候選人提名的過程，有27 位被訪者(48.2%)知道《村民委員會組織法》。而對于直接選舉產生村干部，村民都普遍表示歡迎，一方面在于這種“海選”的方式是由村民自發創造的，他們對這種選舉形式具有擁護的心態；另一方面，從直接選舉的結果來看，村民確實發現了自己有能力和機會參與村莊政治。這兩方面的原因使得直接選舉在梨樹縣生根發芽，不斷完善起來。對于未來的直接選舉，村民也相應有比較好的預期，村民愿意參與以后的直接選舉，認為自己的選票非常重要，珍惜手中的投票權利。這表明，直接選舉作為一種民主機制，通過多次實踐，已經逐漸內化為梨樹村民的政治態度和政治信仰。在直接選舉不斷的完善的過程中，當地村民已經開始學會利用直接選舉的機會來表達自己的偏好和取向，比如，通過直接選舉將村莊中有能力的人推到權力中心，為村民的利益服務。
2、梨樹縣村民委員會直接選舉實施的競爭性和程序性
按照理性選擇理論，選舉的競爭情況取決于參與選舉的各方行為主體對成本-收益的判斷。如果參與成本高于參與收益，行為主體參與選舉的傾向就會減弱，甚至棄權。對于梨樹縣這樣一個實施多次直接選舉的區域而言，隨著直接選舉的不斷程序化、規范化和制度化，村民參與選舉的成本下降，參與選舉的收益卻不斷上升，從而使得村民委員會直接選舉能夠在梨樹縣持續、健康地發展，保障了制度的連續性。雖然村民委員會直接選舉在梨樹縣的競爭不斷增強，但是這種競爭更大程度上是良性的，而不是惡性的。更多關心村莊事務發展的人參與直接選舉，更多有能力的人通過直接選舉參與到了村莊的權力運作中，村民委員會直接選舉的競爭性增強，一定程度上改變了傳統村落的權力結構。比如，一些在外面經商務工，取得一定社會閱歷，有較強發展經濟能力的人開始回到村落參與競選村干部。與此同時，通過惡性拉票（比如賄選）、家族派性斗爭、弄虛作假等情況，在JA村和JB村則基本不存在。
我們的調研表明，競爭性選舉已經在梨樹縣形成了村干部對村民的責任機制。因為，在村民委員會范圍內，競爭性選舉可以選賢任能，而且可以通過每三年一屆的競爭性選舉，構成對在任干部的壓力，并增強他們的責任意識，諸如吃喝貪占這些廣受村民責難也造成村集體重大損失的事情，往往不需要村民上訪告狀，就可以消失在競爭性選舉這一制度安排構造的責任結構之中[2](P26)。在56名被訪者中，47名被訪者(83.9%)認為選舉產生的村民委員會干部比任命的干部能夠更好的為村民服務，這表明梨樹村民委員會直接選舉的意義很大。有46名被訪者(83.6%)列舉了選舉給村莊生活帶來的實際改善（如修路、農業發展、發放貸款）、整體經濟的發展以及最顯著的變化——更好﹑更負責任的干部。同時，所有被訪者（56名）都認為選舉是公正的，有48名被訪者(85.7%)相信選舉程序是依照法律程序進行的，47名被訪者(83.9%)對選舉中的提名程序表示滿意。
梨樹縣村民委員會直接選舉的實施是一個不斷完善的過程，這與其他中國村落基本一致。不同之處在于，梨樹縣村民委員會直接選舉的實施從一開始就在操作程序上走上了一個良性的發展道路，并在此后的多次選舉中，及時得到了不斷完善，從而使得村委會直接選舉有良好的群眾基礎，并通過選舉技術創新和完善保證了直接選舉的民主要旨得到貫徹。此外，隨著村民民主意識的發育和民主參與能力的提高，村民委員會直接選舉的競爭性有所增強，使得村莊權力結構正從傳統型（以家族勢力和年齡優勢、上級庇護等為特點）向現代型（以群眾認可、發展經濟能力強、公益心強、知識水平高，等等為特點）發展。
三、村莊的權力結構分析：黨和家族在鄉村選舉中的影響
選舉是民主的主要機制，而選舉過程則是政治行為者提高參與能力的過程。在當代中國鄉村，村民自治背景下的農村兩委（黨支部與村民委員會）關系以及家族對鄉村政治有著突出的影響。已有大量研究對這兩個問題進行深入研究，尤其是對村民委員會直接選舉中的黨派和家族因素進行了分析。研究者均認識到，在當前中國的鄉村權力結構中，中國共產黨的基層黨組織以及家族有著重要影響。尤其是中國共產黨的基層組織在鄉村中處在領導地位，是鄉村事務運作的主要行為者。過去，在國家權力高度“內卷化”的社會結構中，村民認識到的幾乎只是共產黨的領導地位，而沒有或者很少認識到自身對本區域事務進行自治的地位。即使現在，這種認識在村級民主治理落后的區域仍占主導地位。不過，隨著村民委員會直接選舉的逐漸深入，很多地方的村民對于中國共產黨的這種領導地位的認識，也在發生變化。梨樹縣的實踐表明，村民在認可基層黨組織的領導地位的同時，已經認識到了村民委員會的自治地位。這種轉變是一種“正向”的變化。
1、黨在村委員會選舉中的作用
隨著村級民主治理的發展，如何擺正共產黨的領導地位和村民自治地位，已經逐漸引發了村民的思考和探索。JA村和JB村的情況表明，兩村村民在肯定共產黨的領導地位的同時，開始強調和維護村民的自治地位。比如，關于黨支部在村民委員會直接選舉中的作用、村黨支部和村民委員會（兩委會關系）、村黨支部能否由村民直接選舉產生等問題上，JA村和JB村的村民的認識開始有了分化。有的村民開始強調村黨支部可以參與組織村民委員會直接選舉工作，但是不能左右村民委員會直接選舉過程，比如由村黨支部確定候選人。而從全國的選舉實施情況來看，村黨支部確定候選人，甚至由上級政府（主要是鄉鎮政府）來確定候選人，即“醞釀候選人”的做法實際上已經在很大程度上被“空白票選舉”（由村民自己確定候選人）的方式所取代。此外，有村民認為，村民委員會都是由全村選民投票產生的，村黨支部也應該由村民直接選舉產生，而不應該局限于由黨員來選舉黨支部。他們的理由很樸實，認為村黨支部也是為村民服務的，因此也應該由他們選舉產生。雖然JA村和JB村的村民更多肯定共產黨的領導地位，但與中國其他村落的村民相比，梨樹縣村民開始更多強調村民自治地位，無疑是民主自治在村落深化的結果。
2、家族在鄉村選舉中的影響
家族是否能影響村莊權力運作，在多大程度上影響村莊事務，其原因具有多樣性，包括了村莊居住結構、村莊姓氏構成、村莊經濟發展程度等等因素。在我們的訪談調研中，梨樹縣村民普遍認為，家族對村民委員會的直接選舉有一定的影響，但這種影響不是主要的，因為在民主意識增強和民主參與能力（比如了解和熟悉直接選舉過程）提高后，村民更多按照候選人能否勝任村干部職位的標準來投票，而不是按照家族派性來投票。在我們的實地訪談中，31個被訪者(56.4%)對這個問題有著明確認識，23個被訪者 (41.8％)對這個問題有一定程度的了解，這兩組被訪者都一致認為即使存在家族勢力，也沒有產生較大的政治影響。有的村民就說，一家人各投各的票，自己心中認為誰（相中誰）就投誰的票，不是聽父母的或聽家族的。事實上，中國的東北地區有很多不同時期的移民，在不同時期移民的抵制下，難以形成一家一姓或幾個大姓主導村莊權力結構的局面，所以，家族很難對村莊選舉產生實質性的影響。當然，按照共同體形成的關系來看，在血緣、地緣、姻緣、業緣等多種關系中，血緣關系對政治行為者的影響還是不容忽視的，尤其是在一個相對傳統的村落中，更是如此。所以，也不能否認家族在村莊權力結構中的作用。此外，在選舉結束后，家族對村莊事務的影響也很小，并不能左右村莊的發展。村民們認為，家族在村莊事務中的作用，主要體現在熟人社會中存在的“熟人好辦事”上，即當村民遇到生活困難時，向村民委員會尋求幫助的動力會相對強一些，向村民委員會尋求幫助的機會成本則會相對小一些，比如村民委員會成員可能是本家兄弟，居住在鄰近的地域，可以方便向他表達自己的意愿。
四、村民委員會直接選舉對鄉村政治的影響
如果說，農村家庭聯產承包責任制賦予了農民經濟自主性和獨立性，那么，以村民委員會直接選舉為主要載體的村民自治則賦予了農民更多的政治自主性和獨立性，有力推動了鄉村政治發展。它不僅培養了一批鄉村的政治精英，有利于加強村級干部隊伍建設，而且還提高了農民的民主法制意識和參政議政能力，有利于鄉村政治文化的進步。正是在民主選舉中，廣大農民通過海選、競選、監票、計票等行動的訓練，增強了民主意識和提高了民主能力[3](P11-12)。我們的訪談表明，村委會的直接選舉對鄉村選舉政治必將產生影響，但這種影響是漸進的、局部的。這個判斷可以從以下分析中得出。
1、村民委員會直接選舉對鄉村選舉政治的影響
在中國的行政層級中，村莊并不是最低的一級，鄉鎮才是最低一級。但是，村莊是中國社會結構的細胞單位，村委會的直接選舉對鄉村選舉政治也必將產生影響。而村民委員會直接選舉如何影響鄉村選舉政治，所涉及的因素是系統而復雜的。不同的研究者也有不同的看法。這里，我們僅僅關注村民委員會直接選舉多大程度上影響鄉村選舉政治，村民委員會直接選舉是如何影響鄉村選舉政治的。
從對JA村和JB村的調研來看，村民委員會直接選舉會使得村民考慮更高層級的選舉政治。這表現在村民從鄉村自治的角度考慮在更高層級進行選舉政治的方式和可行性上。目前，除了村民委員會選舉是直接選舉以外，中國鄉村選舉政治基本是間接選舉，比如鄉鎮長選舉、鄉鎮人大選舉等，都是間接選舉。在村民實行直接選舉產生村民委員會這個群眾性自治組織后，是否對其他選舉也采取直接選舉形式，進入了人們的思考空間。從鄉村自治的角度來看，直接選舉產生鄉村權力運行主體，是邏輯推理的一個必然結果。但是，能否將這種邏輯推理結果付諸于實踐，受到多種因素的制約。在中國，這些因素包括鄉村政治行為者的參與意識和參與能力，也包括鄉村社會經濟結構的變遷。我們的調研發現，隨著村民委員會直接選舉的實踐對村民民主意識和民主參與能力的影響，上述影響因素都在發生變化。經過5次直接選舉以后，JA村和JB村的村民對鄉村其他選舉采取直接選舉的期望開始出現并在增強。此外，與中國其他村落的村民相比，梨樹縣村民對由村民直接選舉產生鄉鎮長持肯定態度的傾向相對較強。當問到“是否應該由村民直接選舉產生鄉鎮長”時，很多村民的第一反映是“應該”或“可以”。而他們的理由同樣是樸實的，基于自治的理念，他們認為，村民委員會是服務于村民的，鄉鎮府也應該是服務于村民的。
有意思的是，訪談調研發現，村民在肯定直接選舉產生鄉鎮長的同時，也提出了村民有沒有能力直接選舉產生鄉鎮長的疑問，比如，有村民認為，“村委會主任候選人，我們還熟悉，鄉鎮長候選人，我們就不熟悉，怎么選啊”。這些疑問實際上關系到村民政治參與能力。長期以來，中國村民參與政治過程的機會較少，政治參與能力較弱。如果沒有大量和長期的政治參與實踐，村民對政治參與過程和政治參與技巧，甚至政治參與意義的認識和了解都是低水平的，從而大大限制了他們的政治參與能力。因此，要使村民提高政治參與能力，就必須打破“政治參與機會”這個瓶頸。從歷史和現實的民主選舉實踐來看，賦予公民政治參與機會，正是提高公民政治參與能力的根本所在。可以認為，當村民政治參與機會增多，更加熟悉民主這個最強大的維權武器，中國鄉村選舉政治會相應發生變化。
2、村民委員會直接選舉對鄉村關系的影響
當前，中國處在急劇的社會經濟結構轉型時期。在這個時期，村民委員會直接選舉對鄉村關系的影響不可忽視。如果說家庭聯產承包責任制是引發中國鄉村社會經濟結構變遷的另一種制度安排，那么，村民委員會直接選舉是另一個引發中國鄉村社會結構變遷的一種制度安排。在村民委員會直接選舉引發的鄉村社會結構變遷中，鄉村關系的變遷尤其關鍵。按照《村民委員會組織法》，村民自治同以前的村級管理模式相比較所發生的一個重大變化就是村民委員會應對村民負責而不再對鄉鎮政府負責，鄉鎮政府與村民委員會之間不再是上下級的命令與服從關系，鄉鎮政府對村民委員會的工作只能是“指導、支持與幫助”。在此前提下，鄉鎮和村之間能否形成一種新型合作關系，成為村民自治是否向良性發展的一個變數。
與市場經濟有“好的市場經濟”和“壞的市場經濟”之分一樣，村民自治實際上也有“好的村民自治”和“壞的村民自治”之分[4](P10-12)。其中，“好的村民自治”可以塑造一種開放的鄉村關系，在維護鄉村社會秩序的同時，促進鄉村的“善治”，而“壞的村民自治”卻會破壞社會秩序，引起社會的動蕩。這不是憑空猜疑，在中國一些地方因為“壞的村民自治”而出現賄選、家族操縱選舉甚至村莊權力結構癱瘓的境況，在村民自治的實際運作中，鄉鎮政府與村民委員會之間的關系并沒有完全到位，一些地方仍然存在行政化的鄉鎮關系和放任型的鄉村關系，不利于村民實現真正的自治[5](P30)。對JA村和JB村兩個村莊的調研表明，村民自治，或者更小范圍上講，村民委員會直接選舉并不是導致村莊陷入惡性發展或者村莊權力結構癱瘓的根本原因。在梨樹縣，直接選舉后的村莊仍然良性發展并且有較穩定的權力結構。JA村、JB村同鄉鎮政府之間形成了良好的合作關系，即《村民自治組織法》所規定的“鄉鎮與村委會之間是指導和被指導的關系”，從而確保鄉鎮和村民委員會之間很少發生沖突，鄉村社會秩序維持穩定，鄉村經濟社會均得到了很大發展。
五、討論和結論：“好”的村民自治
羅伯特.達爾曾指出，民主至少有五個標準，即：一是有效的參與；二是投票的平等；三是充分的知情權；四是對議程的最終控制；五是成年人的公民資格[6](序言)。調研發現，民主的五個標準在梨樹縣的村級治理中基本得到了滿足。從調研的兩個村來看，村民委員會直接選舉的實施與村莊場域的經濟結構、家族結構、地域結構等多種結構關聯。經濟結構的影響體現在經濟成份的構成上，包括集體經濟和私營經濟的發展。集體經濟的壯大賦予了村民委員會合法性基礎，而私營經濟的發展則影響到了村民委員會直接選舉的競爭性。當村民通過直接選舉產生的村民委員會能夠維護村民權益，帶領村民發家致富，村民委員會直接選舉對村莊政治秩序、社會秩序的影響就將是正向的。調研也發現，村民認為自己的投票是重要的，自己在投票時所進行的成本-收益是“劃算”的。直選產生的村民委員會的行為實際上已是成本-收益算計的一個重要變量。而作為理性的行為者，村民對成本-收益的算計過程不是僅僅局限在選舉前，也不僅僅局限在選舉中，而是延伸在選舉前、選舉中、選舉后等整個過程中。如果村莊私營經濟得到發展，在私營經濟中成長起來的村民則會將這種經濟能力擴展到對政治的要求上，其政治參與意愿會增強，從而增加村莊直接選舉的競爭性。此外，調研還發現，在家族勢力不強大的村落，家族對村莊事務的影響是勢微的。如果村莊結構單一，則村莊內部的博弈會減少，使村莊政治秩序相對趨于穩態。而當村莊結構復雜，比如村莊由多個自然村形成，自然村內部會形成利益共同體，使得村莊競爭增加層級，出現更復雜的競爭局面。
中國的社會經濟結構是一個不平衡的結構，中國的政治發展也是不平衡的。在實施村民委員會直接選舉之后，這種不平衡的結構表現得非常明顯。但是作為經濟發展水平處于中等程度的村落，JA村和JB村兩村的村民委員會直接選舉已經得到了很好實施。無論是從直接選舉的程序性安排，還是從直接選舉對村莊運行的影響來看，均可以發現，持續的民主參與，已經使得村民養成了通過制度化參與來維護自己權益的習慣，增強了對制度化參與的信心[7]（P44-77）。從對梨樹縣民主實踐的案例研究中，我們可以初步得出如下七個結論：（1）村民委員會直接選舉對村民政治參與意識和政治參與能力的提高有正向增強的作用；（2）在形成良好的合作關系下，村民委員會直接選舉對鄉村關系的影響是正向的，它能維護鄉村的社會秩序；（3）村民委員會直接選舉的競爭性受到經濟結構、社區結構、家族結構等結構性因素的影響；（4）村民委員會直接選舉不是引發村落集體行動的直接原因，而只是引發村落集體行動的一種制度渠道；（5）村民委員會直接選舉的實施，逐漸引發了村民對鄉村選舉政治的關注和認知；（6）村民委員會直接選舉的實踐，使村民的民主行為逐漸程序化、規范化和制度化；（7）村民自治有“好”與“壞”之分，其區分的關鍵在于村民自治的精神能否得到制度性的維護和實踐。
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（來源：《長白學刊》2009年第1期）（作者單位：中央編譯局比較政治與經濟研究中心）