江澤民與我國經濟特區的初創

張明杰

創建經濟特區，是經鄧小平提議，中共中央、國務院為推進我國改革開放和現代化建設作出的一項重大戰略決策。1980年至1982年，江澤民擔任國家進出口管理委員會、外國投資管理委員會副主任兼秘書長期間，站在改革開放的第一線，直接參與創建經濟特區的實踐。他多次赴廣東、福建兩省，致力于經濟特區的選址、規劃，千方百計地協調解決經濟特區在創建過程中遇到的諸多難題；積極參與在廣東、福建兩省實施特殊政策、靈活措施和制定《廣東省經濟特區條例》的工作；率領代表團出國考察出口加工區，總結國際上的成功經驗，為我國經濟特區建設和制定系統的特區政策提供參考。江澤民為經濟特區的創建作出了重要貢獻。

黨的十一屆三中全會以后，經鄧小平提議，中共中央和國務院決定興辦經濟特區，運用對外開放的條件，加快經濟發展。時任國家進出口管理委員會、外國投資管理委員會副主任的江澤民，以他的智慧與魄力，果敢地站在改革開放的第一線，直接致力于經濟特區的規劃、調整和一系列基礎建設工作，積極參與在廣東、福建兩省實施特殊政策、靈活措施和制定《廣東省經濟特區條例》的工作，率領代表團出國考察出口加工區汲取經驗，為我國經濟特區的創建作出了重要貢獻。

一

1978年12月，黨的十一屆三中全會決定將工作重心轉移到經濟建設上來，由此實現了偉大的歷史轉折，拉開了改革開放的大幕。1979年4月17日，在中央召開的專門討論經濟建設的工作會議上，廣東省委主要領導向中央政治局常委匯報時提出，希望中央下放若干權力，讓廣東在對外經濟活動中有較多的自主權和機動余地；允許在毗鄰港澳的深圳和珠海以及屬于重要僑鄉的汕頭舉辦出口加工區。會議期間，福建省負責人也向中央提出了與廣東省類似的設想。鄧小平十分贊同這一設想。他說：還是叫特區好，陜甘寧開始就叫特區嘛!中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來。【《鄧小平年譜（1975—1997）》（上），中央文獻出版社2004年版，第510頁。】中共中央、國務院根據鄧小平的意見，責成廣東、福建兩省進一步組織論證，提出實施方案。

6月上旬，廣東、福建兩省省委分別向中央遞交了試辦出口特區的請示報告。中共中央、國務院在慎重調查研究的基礎上，于7月15日批轉了廣東、福建兩省省委的報告，決定對兩省實行“特殊政策、靈活措施”，在這個題為《中共中央、國務院批轉廣東省委、福建省委關于對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告》（中發〔1979〕50號）的文件中批示:“關于出口特區，可先在深圳、珠海兩市試辦，待取得經驗后，再考慮在汕頭、廈門設置的問題。”

為進一步具體謀劃、推動和實施對外開放戰略，1979年7月30日，五屆全國人大常委會第十次會議通過決議，成立國家進出口管理委員會、外國投資管理委員會（以下簡稱“兩委”——筆者注），具體負責對外開放有關問題的實施，加強對外經濟貿易的管理，并任命谷牧副總理兼任“兩委”主任。8月23日，中共中央、國務院下發《關于進出口管理委員會、外國投資管理委員會的任務和機構的通知》，明確這兩個委員會是一個機構，兩個名稱。

新機構剛剛成立，急需一批懂政策、懂業務，思想活躍、年富力強的干部充實領導班子。1980年2月10日，國務院任命江澤民為“兩委”副主任，兼秘書長。到“兩委”以前，江澤民是第一機械工業部外事局局長，他年富力強又懂技術、懂外語、懂外事，給人們留下深刻、良好的印象。谷牧后來回憶說：我這幾個助手（進出口管理委員會的幾個副主任），都挑得很得力。因為我在國務院工作很久，這些人我都熟。我經常召集八個部的聯席會議，那以后找一個人主持日常工作，就挑的江澤民。我覺得他腦子很新，是個很有才氣的人。從此，江澤民成為谷牧的重要助手，“兩委”的領導骨干。試辦出口特區，是一項全新的開創性工作，備受各方關注，但在社會主義建設的歷史上沒有任何現成的經驗可循，再加上改革開放初期僵化的思想觀念、傳統的體制機制等障礙，使得這一新生事物處于較多的爭論和矛盾之中，每前進一步都要付出無比的艱辛，甚至承受很大的壓力和風險。江澤民多次到深圳、珠海、汕頭、廈門等地進行考察，研究和解決創建特區面臨的一道道難題，使特區創建工作步步向前推進。

二

為了推動粵閩兩省在對外經濟活動中實行特殊政策、靈活措施以及試辦出口特區，討論和研究當時提出的問題和措施，中共中央、國務院委托谷牧于1980年3月24日至30日，在廣州召開廣東、福建兩省會議，了解兩省貫徹中央50號文件的情況。江澤民協助谷牧主持了這個會議，并在會前帶一個先遣組到廣東深入基層進行調研。當時，深圳、珠海兩個特區正在積極籌建，深圳的蛇口工業區已開始施工，進度較快。這次會議最后形成的《廣東、福建兩省會議紀要》指出，特區建設“必須采取既積極、又慎重的方針”，“特區的管理，在堅持四項基本原則和不損害主權的條件下，可以采取與內地不同的體制和政策”，“特區主要是實行市場調節”。這份《紀要》還把特區定名為“經濟特區”。會議剛一結束，4月1日至5日，江澤民又深入到汕頭、廈門進行調研。經過縝密的調查和分析，對汕頭經濟特區選址在龍湖區、廈門經濟特區選址在湖里區等問題，提出了意見和建議。

5月16日，中共中央發出《關于〈廣東、福建兩省會議紀要〉的指示》（中發〔1980〕41號），將1979年中央50號文件提的“出口特區”正式改為“經濟特區”。這個名稱的變化表明，我國要辦的特區，是兼營工、商、農、牧、住宅、旅游等多種行業的綜合性特區，而不是單一經營工業的出口加工區；是經濟特區，而不是政治特區。它只是在經濟上采取更加開放的特殊政策和靈活措施去吸引外資的一種特殊形式，并不是政治上的特殊形式，既不像臺灣、香港，更不同于由不平等條約產生的租界、殖民地。

1980年5月，深圳市委從全國各地邀請了100多位專家來做經濟特區的規劃。當時投入的啟動資金很少，專家們主張將有限的資金首先用于改造羅湖地區。羅湖毗鄰香港，既是廣東的南大門，也是利用外資開發房地產及商業的黃金地段。但反對者認為，羅湖地處低洼，年年發大水，開發羅湖就“把錢打了水漂”。爭論中，江澤民于8月8日至12日帶領一個小組到深圳、珠海實地調研。主要研討和解決兩個問題：一是中央50號文件已經向外界宣布中國要辦經濟特區，要引進外資，急需解決的海關關稅問題；二是經濟特區的基本建設規劃調整問題。江澤民跟當時的海關關長講，廣東省經濟特區條例現在還沒公布，在公布以前，特區還是實行免稅的辦法，但海關要辦手續。這一問題很快就解決了。剛剛談完走出會議室，就碰上一場大雨，香港過來的人在臟水里面行走，女士們把高跟鞋提在手上，穿著襪子趟水。新中國成立已經30余年的祖國南大門的此情此景，實在令人尷尬。回到賓館，深圳市有關方面的負責人要向江澤民匯報規劃問題。江澤民說，用不著匯報了，老天爺已經匯報了，就這么定了，我跟市委去說。江澤民以他的遠見，支持了專家的意見，搬掉羅湖山，填高羅湖區。昔日的低洼澤國，變成了現代化的新城。事實證明，優先開發羅湖，是深圳經濟特區初創的決定性舉措。

建設中的經濟特區，是在突破一些條條框框的束縛中前進的。8日下午，江澤民去深圳蛇口工業區視察。蛇口的對外開放和發展給他留下深刻印象。與工業區負責人座談后，針對工業區遇到的許多困難和問題，江澤民指出：“我們在四化建設中確實碰到許多問題。我認為有些是認識問題，因為特區是個新事物，而我們長期閉關自守（也有外國長期對我封鎖的影響），對國外新情況缺乏了解，因此，想的，做的，常常是老框框，這些認識問題，我認為是可以原諒和可以說服的；但也有屬于封建主義甚至封建割據的問題，有些單位大權在手，不照他們的舊框框辦，怎樣說他都不同意，對這種封建割據，則要做必要的斗爭。”【李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，中央文獻出版社2008年版，第76頁。】當時已經有外商來蛇口辦廠，但蛇口與香港直接通訊的問題還沒有解決。蛇口工業區申請自建一座連接港澳的微波通信站，受到郵電管理部門和海關相關規定的制約。江澤民說：“通訊問題是個大問題，和外商合作建廠，通訊不便是不行的。據了解，香港電話很普及，平均四個人就有一部電話，而且電話安裝費很便宜。我們國家落后，電話太少了，申請安裝個電話很困難，而且安裝費很貴。蛇口工業區為了適應和外商合營的需要，自己籌錢建設由蛇口經深圳通香港的微波電話，是件好事，一定要支持。”【李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第76—77頁。】經過江澤民多方面的協調，經濟特區第一座微波站建立起來，解決了通信問題，1981年7月起可以跟香港直接通話。

蛇口工業區的創建本意是吸引外資開發工業，特別是外向型工業。這自然就會有不少外商在那里工作、生活，工業區因此想辦一家中外合資的購物中心，以便進口一些國內沒有和無法供應的收取外匯的商品。然而，向外賓供應進口商品的外匯商店，歷來是由國家有關部門指定的國營商店壟斷經營的，很難設想在這個曾經的小漁村辦一家外匯商店。除了購物中心遲遲不能批準外，蛇口與香港的海上通航問題，由于種種原因也無法解決。于是，工業區設法把遇到的問題向中央反映。

1981年10月16日新華社內參《國內動態清樣》第2492期刊登了《深圳蛇口特區建設在兩個問題上遇到困難》的文章，反映蛇口遇到的購物中心不能開辦和蛇口至香港之間不能通航兩個問題。江澤民再次出面幫助蛇口解困。經與海關總署、蛇口建設指揮部等有關部門協調，10月24日，他給谷牧寫了一份專題報告，提出了解決問題的意見。在萬里、谷牧的過問下，11月12日，由江澤民簽發的國家進出口委《關于蛇口工業區“購物中心”及港口開放問題的處理意見》下發廣東省經濟特區管理委員會，兩大難題得到明確答復。不久，中國第一家外資超市被批準在蛇口開張，蛇口與香港之間的直達客輪正式通航。

江澤民在此期間所處理的類似難題還有許多，遇到的困難也往往是如今難以想象的。但他以自己的堅韌、智慧和出色的協調力，推動了各類難題的有效解決。

三

在經濟特區的初創時期，人們對經濟特區建設的指導思想，對經濟特區的性質、功能、地位、作用，以及如何管理等許多重大問題都存在著不同認識。無數的開拓者充滿激情和希望，也有不少人心存顧慮和抵觸。要使這一新生事物生存并不斷發展下去，必須在法律上對其進行明確定位。1980年，江澤民在致力于經濟特區的基本建設規劃和協調解決難題的同時，參與制定了《廣東省經濟特區條例》（以下簡稱《條例》——筆者注）。

經濟特區是我國對外開放的前沿，它要同國際市場打交道，必須有一套適應其發展、經國家最高立法機構審議批準的權威性法規，做到有法可依、有章可循。在分析研究海外許多經濟性特區法規、參考海外資料和廣泛聽取海內外各方面人士意見的基礎上，廣東經濟特區籌備小組起草了《條例》。江澤民參加了近十次的修改過程，可謂字斟句酌。他反復強調，我們的論據一定要充分，為什么要搞經濟特區，搞經濟特區的必要性、可行性，一定要有個理論依據，使大家聽了以后能夠理解，能夠擁護中央和國務院的決定。如果大家意見、思想統一了，我們這些做特區工作、做具體事的同志工作起來就順利多了。

1980年4月，廣東省人民代表大會正式審議通過了《條例》。但創辦經濟特區必須要經過全國人大的審議和批準。此后，國務院責成國家進出口管理委員會組織對該《條例》進行研究論證。7月，在報國務院通過和全國人大批準之前，江澤民召集相關部委同志，聽取深圳市委匯報《條例》的起草過程和主要內容。由于有關部門對《條例》中關于土地使用、勞動工資和稅收方面的優惠條件有不同意見，他著重聽取和討論了這方面的問題。

關于土地使用問題。當時國外一般稱為“地價”或“地租”。但大家感覺社會主義中國經過了土地改革，叫“地租”不合適，最終確定一個提法叫“土地使用期限”和“土地使用費”。關于土地使用期限，在《條例》中最早寫了50年，后來作了修改，只原則規定根據投資人的情況和企業的性質分別確定土地使用期限。土地使用費也是如此。這個問題很快就達成了一致意見。

關于勞動工資問題。最早在《條例》中規定了最低工資，限下不限上，后來經過反復考慮，把最低限制取消了，采取由外商企業和職工簽訂合同的辦法，以合同制的形式解決勞動工資問題。這個意見也獲得了通過。

關于稅收問題。外國經濟特區對外商企業進口零部件、原材料和生活資料都是免稅的。經過商談，海關同意凡是外商來特區辦企業，所有生產資料可以免稅進口，必需的生活資料也可以考慮減免稅收。最大的問題在于企業所得稅，當時還叫工商稅。由于香港緊鄰深圳，到深圳投資辦企業的多數也是香港商人，特區的稅率更多地參考了香港的標準。鑒于深圳當時基礎設施條件很差，所得稅也應該比香港低一點。于是，為了吸引外資港資，《條例》將經濟特區的企業所得稅率定為15%，低于當時香港的17.5%，更低于內地的33%。財稅等部門很多人對這一優惠方案提出不同意見，認為低稅率會影響國家和地方的財政收入。江澤民當時在會上說，沒有區別就沒有政策，沒有重點也就沒有政策。現在中央決定要辦經濟特區，這應該是個重點，這個地方應該跟國內的其他地方有所區別。他的堅定和執著，使特區的優惠稅率得以確立，為初創時期的經濟特區贏得了競爭優勢。

經過三天的討論，各部門大體上形成了一致意見。特區《條例》修改定稿了，但要在全國人大常委會通過，還要進行充分的說明。8月21日至26日，五屆全國人大常委會第十五次會議召開期間，將《條例》列入議程。21日，江澤民受國務院委托，向全國人大常委會作關于廣東、福建兩省設置經濟特區和《條例》的說明。他具體闡述了設置經濟特區的根據和經濟特區的性質、經濟特區組織管理的基本原則、對經濟特區企業的優惠政策、經濟特區建設的實施步驟。同時說明，由于我們辦經濟特區缺少經驗，一下子拿不出一個總的經濟特區條例來，因此先搞一個《廣東省經濟特區條例》。這幾點說明，為會議審議提供了重要依據。8月26日，全國人大常委會批準了國務院提出的《廣東省經濟特區條例》，并予以公布。《條例》的通過，以國家法律形式宣告經濟特區正式誕生。這是我國對外開放和經濟體制改革的重大創舉。江澤民所作的說明，成為我國改革開放過程中的標志性文獻，后來，作為開卷篇收入《江澤民文選》第一卷。

四

社會主義國家辦經濟特區沒有先例，但此時，世界范圍內建成的出口加工區已有70多處。對外開放，就是要吸取人類文明的一切優秀成果，包括資本主義國家的先進技術和經驗。1980年9月初，對外經濟聯絡部爭取到一個由聯合國開發計劃署出資，到一些國家考察出口加工區的發展情況的項目。這個項目交給國家進出口管理委員會來負責，江澤民認為這對借鑒國外的貿易制度、投資制度和開發經驗是一個很好的機會，隨即組成了一個包括國務院有關部門和廣東、福建兩省以及深圳、廈門兩特區負責人等九人參加的經濟特區考察組。1980年9月26日至11月7日，江澤民率組考察了斯里蘭卡、馬來西亞、新加坡、菲律賓、墨西哥、愛爾蘭等六個國家的八個出口加工區。考察組成員先后同主管出口加工區的部門和地方當局舉行了27次會談，訪問了22家工廠，還接觸了一些投資者和企業管理人員，聽取了他們的經驗介紹。江澤民一行還借回國途經日內瓦的機會，參加了聯合國組織的關于出口加工區建立和發展問題的討論會。

這次考察的六個國家，除墨西哥、愛爾蘭外，都是上世紀50年代前后獨立的。它們獨立后在發展方面面臨的共同問題是：資金短缺，勞動力過剩，政治經濟不穩定。為了改變這種局面，他們除大力發展本國民族經濟外，還及時利用發達國家輸出資本和把勞動密集型產品的加工或裝配業轉移到發展中國家去的要求，在國內開辟一些特定地區，建立出口加工區，來接受外資直接投資，既無須還本付息，又可引進資本、技術和企業經營管理能力，還可以開辟國際市場。在考察中江澤民等還了解到，建立出口加工區往往遭到非議，被認為是為發達國家提供資本輸出的場所，搞的是“殖民地經濟”。經過同各國當局主管部門座談，他們得出的共同結論是，從形式上看，出口加工區在資本、技術、市場方面主要依賴外資，而土地和勞動力取之于當地，就這一點來說，它同所謂“殖民地經濟”似乎有某些相似之處。但是，“殖民地經濟”是宗主國對殖民地強制施行的經濟制度，而“出口加工區”是主權國家把它作為發展本國經濟的一項措施，獨立自主而且是有策略地加以運用的。

考察組回國后，江澤民主持起草了考察報告。報告歸納了五條國外舉辦出口加工區的經驗：立法比較健全，涉外法規條例成龍配套，可操作性強；有開發總體規劃，從小到大逐步建設；管理體制比較靈活，地方和企業有較大的自主權，辦事效率很高；注重人才培訓；有優惠的進出口和吸收投資政策等。報告還就如何借鑒外國的經驗，搞好廣東、福建兩省經濟特區建設等問題，總結出了五點可供借鑒的經驗。第一，設立出口加工區必須有完備的立法手續和明確的法律條令。考察組因此提出我國的特區要抓緊經濟立法，建議先請廣東省經濟特區管理委員會制定《條例》的實施細則，以及有關海關、外匯、出入境手續、土地使用費、勞動工資等管理條例的草案，報請國務院審批。第二，出口加工區一般都成立一個高效能的管理機構。特區行政機構要非常精干，辦事效率要很高，程序手續要比較簡化。國外當時有個說法，叫一站制，一個地方就能把所有的手續都辦好。這就涉及一系列的行政體制改革的問題，不搞這一套，特區很難搞下去。第三，必須搞好總體規劃，搞好基礎設施。這些國家很重視出口加工區建設的總體規劃。在制訂總體規劃時，都反復作可行性研究，并雇請有聲望的咨詢公司幫助審查修改。要搞經濟特區必須制定一個符合實際的規劃。要解決特區的功能是什么、要發展什么、要搞一些什么樣的產業等一系列問題。有了一個好的規劃，特區就成功了一半。第四，必須大力培訓工人，提高技術知識水平。能否提供足夠的技術工人，既是吸引外資的一個重要條件，也是出口加工區從勞動密集型向技術密集型升級的關鍵。第五，采取優惠條件努力爭取外資。新加坡的說法很形象，叫“螞蟻政策”。香甜的東西放在地上，一大群螞蟻就來了；如果是苦藥，一個螞蟻也不會來。一定要讓人感到有利可圖。這次考察收集了一大批材料，進一步了解到國際經濟發展狀況，許多好的經驗被吸收進我國經濟特區建設的決策和實踐。

1981年是我國經濟特區發展史上很重要的一年。經過實踐和摸索，特區的政策和制度日臻成熟完善。5月27日至6月14日，江澤民協助谷牧主持召開了廣東、福建兩省和經濟特區工作會議。會議進一步檢查總結了貫徹執行黨中央和國務院關于辦特區的決定的情況和經驗，討論了兩省對外經濟活動實行特殊政策、靈活措施和設置經濟特區的有關問題，研究提出了進一步落實的措施。會議特別強調，要把特區建設好，必須在統一認識的基礎上，制訂一整套適合特區性質和要求的政策措施，使特區真正辦起來。會議還建議全國人大常委會通過議案，授權廣東、福建兩省人大常委會制訂所屬特區的單行法規，并向全國人大常委會及國務院備案。會議最后形成了《廣東、福建兩省和經濟特區工作會議紀要》。7月19日，中共中央和國務院發出文件（中發〔1981〕27號），批準了這個會議紀要。這個文件為四個特區的全面建設統一了思想，提供了具體指導。特區的整套特殊政策和靈活措施，就是在此基礎上逐步形成的。比如，特區企業職工一律實行合同制，企業有權自行招聘、試用、解雇，就是在這個文件中提出來的。

1981年11月23日，江澤民受國務院的委托，向全國人大常委會第二十一次會議作關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議的說明。他介紹了深圳市特別是蛇口工業區引進外資和經濟發展，以及珠海、汕頭、廈門三個經濟特區也正在抓緊進行總體規劃和部署的情況。接著，他指出，雖然取得了顯著的成績，但由于已通過的《條例》還只是個原則性的規定，有許多具體的政策和法令尚未公諸于世，如特區企業的登記注冊、勞動工資、土地租用及人員出入境管理等，還沒有單行法規，致使不少外商仍抱觀望的態度。同時，在特區工作的人員也因為沒有具體的法規和實施細則，在對外活動和處理各項事務中，無章可循，致使放不開手腳和口徑不一，處于被動的局面。因此，盡快制定和頒布經濟特區的各項單行經濟法規，已成為當務之急。

1981年11月26日，全國人大常委會通過《關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議》，授權這兩省人大及其常委會，根據有關的法律、條令、政策規定的原則，按照當地具體情況和實際需要，制定經濟特區的各項單行經濟法規，并報全國人大常委會和國務院備案。據此，廣東、福建有關方面起草制定了海關法、投資法、土地管理法等一系列單行法規，對在經濟特區投資的外商在經營管理、稅收、土地使用、產品銷售、外匯管理等方面給予優惠待遇。這就進一步保證了經濟特區建設的順利進行。

經濟特區建起來了，隨著中國的對外開放全面展開，“兩委”也完成了它的歷史使命。1982年3月，國務院進行機構改革，“兩委”并入新成立的對外經濟貿易部。江澤民在“兩委”工作的兩年零三個月中，為創建經濟特區做了大量細致的工作，并經受了難得的考驗和磨練。而他寬廣的胸懷、開闊的視野和務實的作風，更是贏得了廣泛的尊重（上接第28頁）和信任。

離開“兩委”后，江澤民先后擔任過電子工業部部長、上海市市長和上海市委書記，仍然高度關注經濟特區的發展。出任中共中央總書記后，江澤民一如既往地重視、關心和支持經濟特區的工作。1990年6月他到深圳進行了三天的實地考察，提出要繼續把特區辦好，發揮在改革開放中的“排頭兵”作用。同年11月26日，他在出席深圳經濟特區成立十周年慶祝活動時指出：“經濟特區建設所取得的成就充分證明，創辦經濟特區的實踐是成功的，實行改革開放的總方針是完全正確的。它從理論與實踐的結合上，豐富了我們對建設有中國特色社會主義的認識”，“經濟特區的有關政策，黨和國家要保持其穩定性和連續性，并在實踐中逐步完善”。【《十三大以來重要文獻選編》（中），人民出版社1991年版，第1310、1313頁。】后來，江澤民曾多次深入經濟特區考察并發表重要講話，強調要把發展經濟特區貫穿于社會主義現代化建設的整個過程，我國基本實現現代化要搞多久，經濟特區就要搞多久；希望經濟特區增創新優勢，更上一層樓；要求經濟特區創造新的業績，率先基本實現現代化，努力形成和發展經濟特區的中國特色、中國風格、中國氣派。這些重要指示，引領著經濟特區飛馳在改革開放的快車道上，繪就了我國現代化建設波瀾壯闊的輝煌畫卷。

〔作者張明杰，中共中央文獻研究室副研究員，北京100017〕

（來源：《黨的文獻》2010年第5期）

來源：黨的文獻