彭真主持起草一九八二年憲法

《彭真傳》編寫組

 

［摘要］為了貫徹黨的十一屆三中全會精神并適應改革開放和經濟發展的客觀形勢，中共中央建議對1978年憲法“作比較系統的修改”。作為憲法修改委員會副主任委員，彭真直接主持憲法修改起草工作。他在研究比較了以往三部憲法后提出，修憲應當以1954年憲法為基礎。關于修憲的原則，彭真提出：一是要從中國實際出發；二是憲法只能寫現在能夠定下來的、最根本的、最需要的東西；三是先考慮內容，再仔細斟酌文字。他強調，憲法是大家制定，大家修改，大家遵守，因此要充分發揚民主。從1980年9月五屆全國人大第三次會議決定成立修憲委員會到1982年12月4日五屆全國人大第五次會議通過新憲法，修憲委員會共召開了五次會議，中央政治局和書記處也多次召開會議討論，其間憲法草案還交付全國人民討論。在彭真主持下，修憲委員會及其工作班子發揚民主，集思廣益，努力把中國共產黨的主張和人民的意愿和智慧結合起來，為新時期的建設與改革、民主與法制的推進，完成了一項具有奠基意義的工程。

［關鍵詞］彭真；1982年憲法；憲法修改委員會；憲法草案；全國人大及其常委會

［中圖分類號］D921 ［文獻標識碼］ A

 

一、為什么要全面修改1978年憲法？

1979年初，黨的十一屆三中全會剛剛開過，中央就醞釀全面修改憲法。同年10月下旬，鄧小平約胡耀邦、姚依林、鄧力群談話，指出：經中央常委研究，準備為明年五中全會、六中全會和后年十二大做點準備工作。第一，修改黨章。第二，修改憲法。明年二月五中全會討論，年底六中全會討論，然后提交十二大。（參見《鄧小平年譜（1975—1997）》（上），中央文獻出版社2004年版，第574頁。）

新中國成立以后，先后搞過三部憲法。1954年制定的第一部憲法，是一部比較好的憲法。1975年又制定了第二部憲法，這是“文化大革命”的產物，存在嚴重的問題。粉碎“四人幫”以后，很快又制定了1978年憲法。事隔兩年多，所以提出要對憲法做全面修改，主要是這部憲法已不能適應“文化大革命”結束以后新形勢的需要。制定1978年憲法時，由于受歷史條件限制，還來不及全面總結建國以來社會主義建設的經驗教訓，也來不及徹底清理和消除十年動亂中“左”的思想影響，反映到這部憲法中，仍然保留著不少錯誤規定，包括繼續肯定“文化大革命”，堅持以“無產階級專政下繼續革命”理論為指導等原則錯誤。這些問題與同年年底召開的黨的十一屆三中全會制定的路線、方針、政策和新時期的客觀實際很不適應，阻礙著改革開放和經濟建設的發展。形勢的發展把全面修改這部憲法提上了黨和國家的工作日程。

1980年8月18日，中央政治局召開擴大會議。鄧小平在會上做了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話。他提出，中央正在考慮進行的重大改革，第一項就是將向全國人大提出修改憲法的建議。他說：“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利，要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治，要改善人民代表大會制度，等等。關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來�！保ā多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年版，第339頁。）鄧小平的這個講話，總結國際共運和我國的經驗教訓，指出了國家政治體制存在的重大弊端和改革的方向，實際是提出了修改憲法的指導思想；并且把修改憲法作為第一項重大改革。這次會議做出決定，向即將召開的五屆全國人大第三次會議提出修改憲法的建議。

1980年8月30日，中共中央向五屆全國人大第三次會議主席團提出了關于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議。9月10日，五屆全國人大第三次會議通過決議，同意中共中央提出的修憲建議和憲法修改委員會組成人員名單。會議決定成立的憲法修改委員會，由葉劍英任主任委員，宋慶齡、彭真任副主任委員。在103位委員中，有中共中央政治局、書記處的全體同志，副委員長、副總理、政協副主席和各民主黨派負責人、無黨派著名人士等，是一個代表性很強的權威機構。憲法修改委員會對全國人大負責，任務是向全國人大提出憲法修改草案。憲法修改委員會決定成立秘書處，作為工作機構，由胡喬木任秘書長。

二、以1954年憲法為基礎進行修改

從1980年9月成立憲法修改委員會，到1982年12月4日五屆全國人大第五次會議通過修改后的憲法，歷時兩年零三個月。大體上可以分為三個階段：第一階段是提出修改草案（1980年9月至1982年2月）；第二階段是全民討論（1982年4月至10月）；第三階段是全國人民代表大會審議（1982年11月底至12月初）。

提出修改草案花費的時間比較長。這一期間，彭真正忙于“兩案”（“兩案”，是林彪、江青反革命集團案的簡稱。最高人民法院特別法庭開庭時，最高人民檢察院特別檢察廳雖然是以一案提起公訴的，但“兩案”的簡稱一直沿用下來。）審判工作并主持中央政法委工作。憲法修改委員會秘書處成立后，修憲的起草工作是由胡喬木具體負責的。此后的8個月中，在胡喬木主持下，秘書處一面著手調查研究，一面著手搭建憲法框架、起草條文。秘書處把1954年憲法和1978年憲法分發中央各部門、各地方、各界人士，請他們就這兩部憲法如何修改，包括哪些留，哪些刪，哪些改，哪些加，提出意見。之后，又召開了一系列座談會，直接聽取意見。從1980年9月到1981年6月，秘書處先后邀請北京和外地一些專家、學者和有關部門負責人開了13次座談會，就修改憲法問題進行座談討論；并委托中央黨、政、軍機關和省級人大常委會協助征求意見；此外，還收集、研究了35個國家的憲法以及國民黨的中華民國憲法。到1981年2月，秘書處完成了憲法修改草案的討論稿（第一稿）；又幾經修改，到5月份形成了新討論稿（第五稿）。這些都是秘書處內部稿，對外一直沒有拿出一個正式草稿。

彭真一直關注修改憲法工作的進展。修憲工作一啟動，他就布置身邊工作人員關注修憲工作的進展和動態，隨時向他報告有關情況，并抽出時間，多次聽取匯報。

1981年6月27日至29日，彭真出席黨的十一屆六中全會。會議通過了中共中央《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》。會上，胡耀邦問彭真，憲法修改草案9月份能不能搞出來？不搞出來，明年工作不好安排。彭真于6月29日上午即向王漢斌等人傳達胡耀邦的意見，同時提出了一個設想：修改憲法要以1954年憲法為基礎，搞第二方案。

黨的十一屆六中全會通過歷史問題決議之后，胡喬木病倒，需要休養，便向鄧小平建議延遲修改憲法的時間。鄧小平認為修改憲法必須抓緊，不能推遲，即與彭真談話，委托彭真直接主持憲法修改起草工作。這樣，從1981年7月開始，彭真具體主持了憲法的修改工作。

彭真對前一段修憲的情況是了解的。他看到各方面積極參與、各抒己見，提出了不少好的見解和建議。對這種民主氣氛，他感到滿意。同時他也注意到，修憲討論中，由于對一些重大問題存在意見分歧，沒有形成基本共識，以致8個月過去了，還沒有拿出一份各方面都能大體接受的修憲草稿來。他感到，修憲首先要有明確的基礎和依據。

關于修憲的基礎，指的是以哪一部憲法為修改的基礎。在通常情況下，修憲應當以前一部憲法即以1978年憲法為基礎。彭真在研究比較了以往的三部憲法后提出，修憲應當以1954年憲法為基礎。為什么要以1954年憲法為基礎進行修改呢？彭真主要提了三個理由：

一是，1954年憲法規定的基本原則比較適宜。王漢斌回憶：當時，研究了1954年憲法，認為這部憲法雖然有的條文已經過時，但它所規定的基本原則是比較適宜的。而且這部憲法有106條，比較完善。經過“文化大革命”，人們還是比較懷念1954年憲法。彭真考慮還是以1954年憲法為基礎。他請示鄧小平，鄧小平贊成這個意見，同時指出：從1954年到現在，已有近30年了，新憲法要給人以面貌一新的感覺。

二是，以1954年憲法為基礎修改，可以避免不必要的爭論。如一院制還是兩院制，民族區域自治，四大，罷工自由，要不要序言，檢察機關要不要，全國、省人大代表任期四年等。許多問題，1954年憲法都考慮過，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改。

三是，以1954年憲法為基礎修改，有利于盡快完成任務。確定以1954年憲法為基礎，思想路子就可以明確，就有可能搞得快些。

彭真還提出，修改憲法要以建國以來若干歷史問題的決議為依據，他說：憲法不可能解決一切爭論的問題。如果把黨內還沒基本一致的問題寫上，必然會帶到群眾中進行辯論，不利于總結經驗，不利于團結一致向前看。若干歷史問題決議是經過中央長期考慮、多次修改，并經過四千人討論的基礎上做出的，是修改憲法的依據，要按決議的內容寫。

在確定以1954年憲法和歷史問題決議為修改憲法的基礎和依據后，彭真強調：修改憲法，“在綱不在目”，“在要不在繁”，“只管戰略，不管戰役”。要解決最根本的問題，不寫枝節的問題；只規定已成熟了的東西，不寫不成熟的、還在實驗中的東西；要從中國的實際出發，總結自己的經驗教訓，參考外國有益的經驗，但不能照搬外國的做法；修改憲法的過程，要充分發揚民主。

三、憲法修改草案討論稿的形成

修改憲法是一項巨大工程，涉及問題很多。彭真考慮，為了加快工作進展，在工作方法上應當分步進行，對某一問題有了較為成熟的方案，就向中央報告，取得中央的指示，再繼續推進。

1981年7月11日，彭真到北戴河，住下后即集中精力研究修改憲法問題。7月16日，彭真給鄧小平寫信，請示憲法修改草案是否還要按原來預定的時間完成，以便安排工作。兩天后鄧小平答復：仍按原計劃完成，不要推遲。這使彭真感到時間更為緊迫。

從7月22日開始，彭真聽取胡繩、王漢斌匯報前一階段修改憲法中的問題。聽完匯報，彭真就起草工作簡要地講了幾點意見：（一）首先要把問題搞清楚，再研究怎么解決。（二）“序言”還是要，不然歷史任務、黨的領導、指導思想不好寫。（三）起草時先主要搞“序言”、“總綱”。（四）“序言”、“總綱”搞好了，給中央寫個簡要報告，再搞國家機構、權利義務。

7月的北戴河，海水蔚藍，空氣清新，名義上是來休息的彭真，一直不間斷地工作。8月13日，彭真從北戴河回到北京。由于年歲大，加上連續緊張工作，過度疲勞，彭真患了急性肺炎，高燒不退，14日住進北京醫院。從這一天到27日，一直在北京醫院治療。住院期間，彭真仍然連續聽取修改憲法工作匯報。據工作人員記載，從8月24日至9月28日，彭真先后八次同修憲工作組的有關人員研究修改憲法問題，并于9月3日至10日，出席了五屆全國人大常委會第二十次會議。

按照既定的修改憲法進程，時間愈來愈緊迫。彭真經過反復考慮，認為修憲工作必須集中力量進行，才能提高效率。在9月28日、30日兩次與修憲工作組談話時，他提出國慶節后，起草班子集中到玉泉山，集中精力修改憲法。10月3日，是國慶節假日最后一天，彭真在人民大會堂召開秘書處工作組會議。除原有人員外，彭真征得胡耀邦同意，把參加建國以來若干歷史問題決議起草工作的龔育之、鄭惠、有林、盧之超找來，參加修改憲法。由于憲法要體現歷史問題決議的精神，調這些人員參加有利于工作。

會上，彭真發表了長篇講話。這是他接手修改憲法的工作以來，了解各方面情況，看到、聽到各種不同意見后，第一次系統地發表了自己對修憲工作的意見。他說：

一是，要從中國實際出發。修改憲法的根據，不是美國、日本，也不是新加坡。實際包括兩個方面，一是現實的實際，一是歷史的實際。講歷史，從本世紀以來，我國至少有四件大事是劃時代的：孫中山領導的辛亥革命推翻帝制；共產黨和毛澤東領導推翻三大敵人、建立新中國；廢除了幾千年的剝削制度；建立了獨立的比較完整的工業體系。他在講完這四個重大歷史事件后說：這四件大事值得提出，要在憲法中表現和反映。二是，憲法只能寫現在能夠定下來的、最根本的、最需要的東西。憲法不能太簡單，太簡單了，遠不能適應當前和今后的實際需要，要盡可能比較完備一些。能定下來的有兩類，一類是實踐已經檢驗過了的；一類是有可能和必須實現的方面。三是，憲法本身，先考慮內容，搞清實際，研究提出意見。內容定了，再仔細斟酌文字。意要稱實，文要逮意。

講話最后，彭真強調了在修憲中發揚民主的問題。他說：“我們約定，不管誰說的話，又算數又不算數，對的算數，不對的不算數；大家同意的算數，不同意的不算數，最后要經過憲法修改委員會修改，全國人大會議通過才算數。當然，個人有不同意見可以保留。”“在討論中，要暢所欲言，知無不言。自己的、別人的、聽到的、從報刊材料上看到的，黨內外的、國內外的，都可以在會上講，然后把大家認為對的意見集中起來，定型化，寫進憲法修改草案。這樣，才能有一個真正廣泛的民主的基礎，和在民主基礎上較為正確的集中。”

10月5日，彭真進駐玉泉山八號樓。修憲工作班子也一齊進駐。當天，彭真即主持開會，安排了分工和工作日程。

修憲工作一啟動，“序言”就是一個有爭論的問題。一是要不要寫“序言”，從憲法修改委員會內部到各方面都有不同意見。這些材料彭真都看了。彭真是堅持寫“序言”的，并就這個問題同工作班子多次討論。看到不要寫“序言”的意見后，彭真說，這個觀點要不得，現在要盡快明確一條：憲法還是要寫“序言”。為什么要寫“序言”，他在不同場合多次講過自己的意見。他說：就中國的歷史和現實而言，有一些重要內容需要在憲法中表述出來，但又不適宜在憲法的條文中表述。比如，中國的歷史，四項基本原則，國家的任務，統一戰線，民族政策，對臺灣的政策，國家的外交方針等，就需要通過“序言”表述。

為了實現這樣一個目標，彭真主持“序言”的起草，經歷了一個反復推敲、修改的過程。如何敘述中國的歷史，開始時意見不完全一致。有人主張詳細些，有人主張簡略些。工作班子起草的敘述歷史的那一部分，先后有幾種寫法，不斷地調整修改。彭真在仔細研究了不同的寫法后，提出了一個原則：憲法要寫歷史上的大事，不能事無巨細，要把重點放在近代以來。

與敘述歷史密切相關的，是如何在“序言”中寫四項基本原則。從憲法修改委員會收到的意見中，對這個問題有三種主張：一是四項基本原則是中國共產黨的主張，不應寫入憲法。二是四項基本原則不但應寫入憲法，而且應當寫入憲法條文。三是社會主義制度和人民民主專政應該寫入條文，黨的領導和馬列主義、毛澤東思想則不宜寫入條文，寫入“序言”比較合適。

當時，確有相當多的人不贊成把黨的領導寫入憲法條文。彭真是堅決主張把中國共產黨的領導寫入憲法的。11月12日，他在玉泉山與胡繩、王漢斌、顧明等研究起草“序言”時，集中地講了他的意見。他說：1954年黨的威信很高，黨、團員在群眾中真正起模范作用，那時黨的領導要怎么寫就怎么寫�，F在不同，北京選舉時，有的學校學生以非黨員做競選綱領，這在1954年、1964年不可能發生。理論工作務虛會時，小平講“四個堅持”，有些文藝界負責同志一直到魯迅紀念會前，不講“四個堅持”。你講社會主義優越，他講三個小老虎（臺灣、新加坡、南朝鮮）比你收入多，比你發展快。這個問題要解決。

但是，如何在憲法中表述黨的領導和馬克思列寧主義毛澤東思想，彭真提出用敘述歷史的方法，得出堅持黨的領導和馬列主義、毛澤東思想的結論，不但是可行的，也是有說服力的。他說：要堂堂正正、理直氣壯地寫“四個堅持”。黨的領導、指導思想在條文中不好寫。如果寫在條文里，有人信仰宗教、唯心主義，不就違反憲法了嗎？在“序言”中不是寫主張，而是寫歷史事實。歷史證明，沒有共產黨的領導，沒有馬列主義、毛澤東思想做指導，就不能取得新民主主義革命和社會主義革命的勝利。用事實說話，寓理于實。

為了寫好“序言”，彭真投入了極大精力，邊推敲，邊組織討論，字斟句酌地反復進行修改。“序言”草稿達十余稿。全國人大常委會辦公廳保管的憲法修改檔案，用整整兩卷記載了彭真修改憲法“序言”的過程�，F在人們看到的1982年憲法“序言”的絕大部分內容，就是彭真在80歲高齡時，從內容到結構，從字句到標點，反復修改確定下來的。王漢斌回憶，彭真花心血最多的，就是“序言”。

經過兩個月夜以繼日的工作，到1981年11月下旬，彭真領導工作班子起草出了憲法修改草案（初稿）。這個草案還有待中央討論，之后還要提交憲法修改委員會討論修改，從時間和進程上看，已明顯不能按去年五屆全國人大第三次會議的決議，提交當年年底的五屆全國人大第四次會議審議。彭真考慮，要推遲完成期限，就必須依法辦事，向全國人大做一個交代并得到批準。在11月20日至26日召開的五屆全國人大常委會第二十一次會議上，彭真做了關于建議推遲憲法修改完成期限的說明；12月1日，又在五屆全國人大第四次會議上再次做了說明，建議把憲法修改的完成期限推遲到次年五屆全國人大第五次會議。大會通過了他的說明和建議。

憲法修改草案（初稿）寫成，報中央書記處審議后，又做了一些修改和補充。12月初，形成了憲法修改草案送審稿。12月4日，彭真將送審稿報中央。12月19日，彭真向鄧小平、胡耀邦并中央寫了《關于憲法修改草案幾個問題的報告》。王漢斌回憶：12月中、下旬，小平同志兩次審閱這個報告，還找了胡喬木同志，讓他幫助修改憲法草案初稿。

2月14日、16日，中央書記處開會研究修改憲法問題。在憲法結構安排上，是沿襲1954年憲法的辦法，在“總綱”之后，先寫“國家機構”，再寫“公民的權利和義務”，還是把“公民的基本權利和義務”放在“國家機構”之前，有不同的意見。

2月17日，鄧小平約彭真、胡喬木、鄧力群談修改憲法問題。鄧小平針對修改稿，講了七點意見：（一）從1954年到現在，原有憲法已經過了好多年，新的憲法要給人“面貌一新”的感覺。（二）同意胡喬木的意見，把“公民的基本權利和義務”放在“國家機構”的前面。（三）政社分開的問題要說，現在的憲法草案沒有說，要說清楚。（四）要寫上設立監察部和審計機關的規定。（五）人大專門委員會委員不一定在人大代表中產生。（六）保護國家名譽、保守國家機密要單獨設一條。（七）要抓緊修改，幾天內就開政治局會議討論通過，然后開人大常委會。3月公布，討論半年，再修改。

2月20日，中央政治局召開擴大會議討論憲法修改草案。會上，討論到國家主席問題時，發生意見分歧。鄧小平主張設國家主席。有幾位同志不主張設，理由是，如果設國家主席，只有小平同志擔任，這樣又增加了他的很多事務，對他的健康不利。鄧小平說：除了我，別人也可以當嘛。這個問題當天的會議沒有結果，準備23日繼續討論。

2月22日，胡喬木給胡耀邦、萬里、習仲勛、楊尚昆寫信，并把信加送彭真，請他們在23日中央政治局會議上發言，大力支持鄧小平的意見，并說這件事是關乎黨和國家政治生活正�；�的久遠的大事。當天下午，胡喬木去人民大會堂出席五屆全國人大常委會第二十二次會議。會后，主持常委會會議的彭真找到胡喬木，表示同意胡喬木意見，要支持小平同志的設想。彭真還表示，在明天的中央政治局會議上，自己要發言，希望別的同志也發言。這樣問題就容易解決了。

1982年2月23日，中央政治局會議經過討論，達成一致意見，大家都同意設國家主席。這樣，關于國家主席的規定就在憲法修改草案的條文中保留了下來，但條文內容仍是移植1954年憲法的規定。至此，在彭真的主持下，經過一年零四個月的工作，形成了憲法修改草案的討論稿。

四、憲法修改委員會討論憲法草案稿

1982年2月27日，憲法修改委員會在人民大會堂南段一樓會議廳舉行第二次全體會議，討論憲法修改草案討論稿。從3月9日開始，憲法修改委員會分三個組，依憲法的結構順序即“序言”、“總綱”、“公民的基本權利和義務”以及“國家機構”幾大部分，進行討論。秘書處先后出了16期簡報，綜合反映和交流委員們的發言和意見。

委員們和列席的人員，對討論稿的總體內容和結構基本是肯定的，尤其對把“公民的基本權利和義務”提到“國家機構”之前，得到了大多數人贊許，一致認為這個改動恰當、很好，從憲法上突出了一切權力屬于人民的思想。

對把“四個堅持”寫入“序言”，雖然還有不同意見，但總體上是贊成的。丁光訓委員認為，“序言”中對黨的領導問題的表述，“與1975憲法和1978憲法相比，全部去掉了字面上的硬性規定（‘公民必須擁護中國共產黨的領導’），強加于人的意味沒有了，黨的領導形象更高了，不是低了”。

對討論稿中關于擴大公民權利、擴大全國人大常委會的職權、恢復設立國家主席、發揮中央和地方兩個積極性、賦予省級地方立法權等規定，委員們和列席人員都給予了積極、肯定的評價，表示贊同。不同意見和修改意見有上百條，較多地集中在幾個問題上：一是關于知識分子問題的規定；二是關于宗教信仰自由的規定，宗教界人士提了修改意見；三是關于國家領導人的任期的規定；四是關于“國家主席統帥武裝力量”的規定。

3月16日，分組討論結束后，彭真發表了講話。他說，這次會議開始時，我曾說過，對秘書處提出的憲法修改草案（討論稿），可以增，可以減，可以修改，也可以推翻。今天上午同各組召集人和秘書處同志們商議，現在開憲法修改委員會全體會，首先請大家考慮，這個稿子是否大體可用？是否可以作為修改的基礎？有沒有提出新的草案的？（彭真巡視全場，會場沉靜，表示沒有新草案提出）沒有。那么就以秘書處提出的稿子作為基礎進行修改。

彭真說，修改的任務很繁重。憲法既要簡要，又要能在全國普遍適用。這個討論稿怎么改？要從中國的實際出發。960萬平方公里加海域，10億人民，各地政治、經濟、文化、風俗習慣很不相同，發展很不平衡。要從這個實際出發，吸收歷史的和外國的經驗教訓。拿什么做標準？最大多數人民的最大利益。當然，有些問題要照顧少數，例如宗教信仰自由。宗教，信眾哪怕很少數人，只要不破壞國家的統一，不搞損害人民利益的活動，那就要保護。

彭真強調，憲法是大家制定，大家修改，大家遵守。不能主觀、不能疏忽、不能粗心大意、不能自以為是。這是中國人民的大事。他提出，大體用20天左右的時間進行修改，4月5日左右開第三次會議，爭取4月中旬全國人大常委會公布交全民討論。

從3月16日到4月上旬，20多天的時間里，彭真住在玉泉山，集中精力研究、處理修改憲法中的問題。據工作人員記載，這段時間，彭真同秘書處工作人員和有關方面領導干部研究修憲問題，達12次。在此期間，在彭真主持下，秘書處根據憲法修改委員會第二次會議討論的意見，中央機關和省、自治區、直轄市負責同志的意見，對憲法修改草案（討論稿）進行了反復修改，大小問題的修改有83處。

4月12日下午，在人民大會堂舉行憲法修改委員會第三次全體會議。彭真主持會議。胡喬木就修改后的草案按章節做了說明。從4月13日起，在彭真主持下，全體委員開展討論。由工作人員逐條宣讀，然后逐條審議。會議到4月20日結束。大多數委員認為，憲法修改委員會經一年多的工作，已經有了一個比較成熟的憲法修改草案，可以提請全國人大常委會審議公布，交付全國人民討論。

4月22日下午，五屆全國人大常委會第二十三次會議舉行。彭真代表憲法修改委員會向全國人大常委會提出憲法修改草案，并就修改草案中的8個問題做了說明。23日、24日兩天，常委會會議分組審議憲法修改草案。普遍認為這是一個好的草案。在兩天的審議中，常委會組成人員提出的修改意見，絕大多數屬于具體規定中需要進一步修改完善的或者文字表述方面問題。實質性問題的意見主要是有關民族關系的表述。

修改草案第四條規定我國平等、團結、互助的民族關系，并規定“禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結的行為，反對大民族主義和地方民族主義”。對這一規定，常委會組成人員總體上是贊成的，但有些常委會少數民族組成人員對其中“反對大民族主義和地方民族主義”提出了不同意見。彭真對他們提出的意見十分重視，會后多次主持研究關于民族關系的表述問題。之后，憲法修改委員會秘書處提出的歷次修改稿，直至1982年11月下旬向全國人大提出正式憲法修改草案“序言”，都刪去了“反對大民族主義和地方民族主義”這句話，并增寫了：“在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮。”

4月24日，全國人大常委會會議對憲法修改草案的討論暫告結束。討論中提出的意見，轉給憲法修改委員會，在全民討論結束后一并研究修改。這次常委會會議通過了《關于公布〈中華人民共和國憲法修改草案〉的決議》。

4月30日，彭真接受新華社記者采訪，介紹了這次修改憲法的指導思想。5月4日上午，彭真又在人民大會堂圓廳主持召開省、自治區、直轄市人大常委會負責人座談會，部署全民討論憲法修改草案的組織工作。彭真說：憲法修改草案是在黨中央直接領導下集思廣益擬定的，是黨的主張和人民意志的統一。

憲法修改草案交付全民討論，標志著第一階段修憲工作的結束。對于彭真來說，經過幾個月的緊張、連續工作，終于有了一個階段性成果。

五、全民討論與憲法草案的進一步修改

全國有幾億人參加了憲法修改草案的討論。中共中央各部門、國務院各部委和直屬機關、人民解放軍、各民主黨派和人民團體共90多個單位向憲法修改委員會送來了討論意見。這次討論，使人民群眾對草案的指導思想、基本精神和基本內容有了了解，提高了對社會主義民主和法制的認識，增強了當家做主的責任感，是一次全民的政治參與。各方面普遍認為，草案總結了新中國30多年革命和建設正反兩方面的經驗，體現了黨的十一屆三中全會以來的路線方針政策，代表了絕大多數人的共同利益，適合社會主義現代化建設的需要。

按照彭真的要求，憲法修改委員會秘書處把全民討論的意見匯編成五大冊，分發給憲法修改委員會每位委員，供討論修改時參考。五大冊修憲意見中，關于憲法實施的保障問題，意見最多、最集中。大多數意見是要求單列一章，對監督憲法的實施和對違憲的處理做出明確規定，建立“憲法委員會”、“憲法法院”一類專門機構。提出這一建議的有23個省、自治區、直轄市，五個中央機關，四個民主黨派和人民團體。

彭真仔細看了這部分材料，并專門聽取了全民討論情況的匯報。

從9月1日至11日，彭真出席中國共產黨第十二次全國代表大會。他兩頭兼顧，利用會議間隙，從9月2日至14日，先后五次召集憲法修改委員會秘書處工作人員研究憲法修改問題。彭真說：這次全民討論，總的來說，大家對憲法修改草案是贊成的，認為草案實事求是，符合國情，切合民意，比較完善成熟，對于保障我們國家的長治久安和現代化建設的順利發展，有重大、深遠作用。對各方面提出的修改意見，要認真研究，凡是能夠吸收的，都要盡量吸收。關于下一步修改的方針，彭真說：有兩種看法，有的要求增加，有的希望簡化。有些不是根本的、原則的問題，可以移到或補充到其他法律中去。兩種意見都要研究，能吸收的，都吸收。要保持和突出憲法的根本法性質，力求保持它的穩定性。只規定成熟的，確定無疑的，國家和全國人民必須執行的；不成熟的，有爭議的、尚難做結論的，不寫。

在彭真主持下，對幾個重大問題，都經仔細研究，提出了方案和處理意見。從工作人員的記錄看，從9月中旬到10月上旬，彭真在玉泉山幾乎每天與秘書處的工作人員討論研究修改憲法問題。彭真說，到了這個時候，修改憲法采取什么態度？一句話：定。不搞爭論，只寫定了的原則。

10月9日，彭真向胡耀邦報送了憲法修改草案10月9日修改稿。中央書記處10月14日開會討論了這個修改稿。當晚，由彭真主持，根據中央書記處的意見，對修改稿再做修改。修改完畢，彭真把這個修改稿報送胡耀邦、趙紫陽和鄧小平。

11月4日 下午，憲法修改委員會舉行第四次全體會議。彭真主持會議，胡繩對草案修改情況做了說明。從5日到9日下午，委員們對草案逐章進行集體討論，對草案條文提了一些具體修改意見。

11月11日，彭真召集胡繩、王漢斌、龔育之、項淳一、顧昂然等人，研究根據憲法修改委員會委員們提出的意見，對草案再做修改。彭真提出，凡是有懷疑、沒有把握的就不寫，勾去十條沒有什么了不起；除了十分必須和非加不可的，也一律不加。只有十多天了，臨時加上去，沒有好好考慮，會出毛病。在彭真主持下，秘書處又對憲法修改草案和關于修改憲法報告稿做了若干修改。

12日下午，彭真主持召開五屆全國人大常委會第二十五次會議，通過了11月26日召開五屆全國人大第五次會議的決定。會議的首項議程是聽取和審議彭真關于修改憲法的報告，審議和通過憲法。13日，彭真給中央政治局常委寫了一封信，報告最近這次修改的幾個問題，并附上新的修改草案和關于修憲的報告。14日，彭真收到鄧小平審閱憲法修改草案的批示：“退彭真同志。贊成，無意見�！碑斖�9時半，彭真將憲法修改草案修改稿報送中共中央。

19日、22日，中共中央政治局用兩天時間，討論并原則通過了憲法修改草案的報告。

23日下午，在彭真主持下，憲法修改委員會舉行第五次全體會議，一致通過憲法修改草案及其說明，同時決定將憲法修改草案提請五屆全國人大第五次會議審議。

六、八二憲法的正式通過

1982年11月25日上午，彭真主持召開五屆全國人大第五次會議預備會議。會議通過了大會議程，選舉產生了大會主席團。主席團第一次會議做決定：由于憲法修改委員會向全國人大提出憲法修改草案的任務業已完成，特決定在本次全國人大會議期間，在主席團領導下成立一個憲法工作小組，根據代表們在討論中提出的意見，對憲法修改草案進行必要的修改，并向主席團提出報告。憲法工作小組由胡繩任組長，王漢斌任副組長。

11月25日下午，第五屆全國人民代表大會第五次會議在人民大會堂開幕。憲法修改委員會副主任委員彭真受葉劍英主任委員委托，代表憲法修改委員會向大會做《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》。

彭真首先報告了憲法修改的背景、過程，強調憲法修改草案總的指導思想是四項基本原則，并就我國的人民民主專政制度、社會主義經濟制度、社會主義精神文明建設、國家機構、國家的統一和民族的團結以及獨立自主的對外政策等六個方面，重點做了說明。接著，彭真著重說明了我國人民代表大會制度的核心內涵和政治體制改革的根本出發點。他說：

第一，我們國家政治體制改革和國家機構的設置，都應當是從政治上和組織上保證全體人民掌握國家權力，真正成為國家的主人。根據這個原則，從中央來說，主要是加強全國人民代表大會。全國人大常委會是（全國）人大的常設機關，可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常工作。適當擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效辦法。從地方來說，主要是加強地方各級政權（包括基層政權）的民主基礎，同時擴大他們的職權。在基層社會生活中，還要加強群眾自治性組織的建設，以便發動群眾自己管理自己的公共事務和公益事業。

第二，國家機構的設置和職責權限的規定，要體現這樣的精神：在法律的制定和重大問題的決策上，必須由國家的權力機關，即全國人大和地方各級人大，充分討論，民主決定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它們的貫徹執行上，必須實行嚴格的責任制，以求提高工作效率。這種責任制對于發展社會主義民主，保證人民行使國家權力，是不可缺少的。

第三，我們國家可以而且必須由人民代表大會統一行使國家權力；同時在這個前提下，對于國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權，也都有明確的劃分，使國家權力機關和行政、審判、檢察機關等其他國家機關能夠協調一致地工作。國家主席、國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院，都由全國人大產生并對它負責，受它監督。國家機構的這種合理分工，既可以避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行。

彭真用近兩個小時，做完了這個有一萬八千余字的報告。

從11月27日開始，大會分團審議憲法修改草案。胡繩對審議情況的概括是，全體代表“總的說是滿意的。討論中也提出了對憲法修改草案的補充和修改的各種意見”。

12月3日上午，大會主席團舉行第二次會議，在主席團常務主席楊尚昆主持下，胡繩報告了憲法工作小組詳細研究代表意見后對草案所做的修改。修改的內容大小一共30處。胡繩說明后，彭真就這次修憲的基本原則和實施憲法的保障問題做了補充說明。

彭真所以重點說明憲法實施的保障問題，是由于在大會審議中，對憲法實施保障的疑慮和擔憂再次成了代表們關心的一個熱點。關于這個問題，彭真說：大家關心憲法能不能執行的問題。是不是搞一個有權威的機構來監督憲法的實施？外國有的是憲法委員會，有的有大法官，像美國、巴基斯坦就是大法官。我們是不是也采用這樣的形式？這個問題，在起草憲法的過程中反復考慮過。大家所想的，就是“文化大革命”把1954年憲法扔到一邊去了。實際上，在當時無論你搞什么樣的組織，能不能解決這個問題呢？不見得。恐怕很難設想再搞一個比全國人大常委會權力更大、威望更高的組織來管這件事。按照憲法規定，全國人大和它的常委會設六個專門委員會，凡是人大和它的常委會認為有違反憲法的問題，就可以交有關的專門委員會去研究。違憲的，全國人大常委會組成人員可以提出來，代表也可以提出來，每一個公民、每一個單位也可以檢舉，由常委會交專門委員會去研究，這在組織上講比較理想。

主席團成員對彭真和胡繩的說明表示贊成，并由各代表團團長向各代表團做了傳達。這樣，提交代表大會全體會議的表決稿，沒有規定設立憲法委員會來監督憲法的實施。同時，彭真同意并支持人民解放軍代表劉志堅的意見，在總則中增加了“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”的規定。

1982年12月4日，五屆全國人大第五次會議舉行全體會議，對憲法修改草案以無記名投票方式進行表決。到會代表3040名，贊成票3037張，棄權票3張。主席臺上，大會執行主席習仲勛面向全體代表高聲宣布：“現在宣布《中華人民共和國憲法》已經由本次會議通過！”萬人大禮堂內掌聲經久不息。

主持現行憲法的修改工作，是彭真復出后所做的一件大事。在他的主持下，憲法修改委員會和它的工作班子，發揚民主，集思廣益，努力把中國共產黨的主張和人民群眾的意愿和智慧結合起來，為中國新時期的建設與改革、民主與法制的推進，完成了一項具有奠基意義的工程。

 

（責任編輯：王香平）