周恩來與共同綱領的制定

陳揚勇

《中國人民政治協商會議共同綱領》（簡稱共同綱領）是中國歷史上一份非常重要的歷史文獻。它解決了怎樣建立一個新國家和建立一個什么樣的新國家這樣一個極其重大的問題，正如劉少奇當年所評價的，“是總結了中國人民在近一百多年來特別是最近二十多年來反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的革命斗爭的經驗，而制定出來的一部人民革命建國綱領”。【《劉少奇選集》上卷，人民出版社1982年版第434頁。】在新中國第一部憲法誕生前，它實際上起到了臨時憲法的作用。

共同綱領是中國共產黨在領導籌建新中國的過程中逐步形成和完善的，從開始起草到最后通過，不知經過多少次修改，但從其名稱的變化看，大致經歷了三個階段。周恩來自始至終主持綱領的起草工作，為共同綱領的制定付出了大量心血，作出了重要貢獻。

一

共同綱領最初的名稱是《中國人民民主革命綱領草稿》，它醞釀和成稿于中國人民解放戰爭進入戰略反攻并取得巨大勝利后的1948年。

這年的4月30日，中共中央在《五一勞動節口號》中響亮地提出“為著打倒蔣介石建立新中國而共同奮斗”，號召全國“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。【《周恩來年譜》（1898-1949）（修訂本），中央文獻出版社1998年版，第790頁。】籌建新中國的序幕由此揭開。

召開新政治協商會議，成立民主聯合政府的一項重要準備工作，是擬訂一個民主聯合政府的施政綱領，即共同綱領。由于中國共產黨積極倡導建立的民主聯合政府是一個代表中國最廣大人民群眾根本利益的政府，因此制定這個共同綱領需要各民主黨派、各人民團體及社會賢達的積極參與和共同協商。這也是體現一個現代民主國家政府的合法性所在。然而，當時大多數民主人士云集在香港和尚未解放的上海、南京等地。因此，能否把這些民主人士動員并安全地輸送到解放區來，成為中國共產黨當時面臨的一項重要任務。這一重任落到了有著豐富統戰經驗和組織才能的周恩來肩上。

楊尚昆回憶說：“從1948年9月中央政治局會議以后，黨中央最大的工作是兩件，一是打仗，一是統戰，中心是打倒蔣介石，建立新中國。”“統戰工作，主要是把在香港和國統區的民主人士接到解放區來，準備召開新的政治協商會議。”把民主人士接到解放區來的事，“由恩來同志親自指揮，李克農和錢之光經辦，先通過地下黨的關系聯絡，然后組織秘密交通護送，其中不乏傳奇性的故事”。【楊尚昆：《楊尚昆回憶錄》，中央文獻出版社2001年9月版，第263、264頁。】

其實，在此之前的7月底到8月初，周恩來已經對這項工作進行了周密部署，他先后致電上海、香港黨組織和中共中央華北局，要求準備安全護送上海、香港、北平、天津的民主人士到解放區。并指示錢之光以解放區救濟總署名義前往香港，會同方方、章漢夫、潘漢年、連貫、夏衍等，接送在香港的民主人士進入解放區。【關于受周恩來委派接送民主人士，錢之光的《接送民主人士進解放區參加新政協的回憶》一文有詳細敘述，載1983年8月14日《人民日報》。】他在給香港分局并錢之光和上海局劉曉、劉長勝的電報中指出，要絕對保密，保證安全，做到萬無一失。【童小鵬：《周恩來在召開新政協創建新中國中的業績》，1996年1月8日《人民日報》。】

9月20日，周恩來擬定了邀請從香港、上海前來解放區商討召開新政協的各民主黨派及無黨派人士的名單，包括李濟深、蔡廷鍇、張瀾、沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、郭沫若、黃炎培、馬敘倫、何香凝、史良等共77人。并把這份名單以中共中央名義電告中共中央香港分局和上海局，指出：各方人士須于今冬明春全部進入解放區“方為合適”。“北來人士擬先集中哈爾濱招待商談；華北人士如直進解放區，則集中華北。視戰事發展，明春或來華北，或即在哈市召開新政協。”【《周恩來年譜》（1898-1949）（修訂本），中央文獻出版社1998年版，第808頁。】同一天，周恩來還為中共中央起草給中共中央華北局并華北城市工作委員會的電報，提出為籌備召開新政協，除在香港、上海及長江以南邀請各民主黨派、人民團體的代表人物外，擬在北平、天津邀請張東蓀、李燭塵、許德珩、張奚若、符定一、李錫九等24人。【《周恩來年譜》（1898-1949）（修訂本），中央文獻出版社1998年版，第808頁。】

從1948年9月到1949年3月，在周恩來的周密安排下，上海、北平、天津、香港等地的民主人士經秘密交通陸續被接送到西柏坡或哈爾濱。僅從香港就接送了4批民主人士安全到達解放區。錢之光回憶說：“第三批進解放區的民主人士最多”，“國民黨革命委員會主席李濟深先生，就是在這一批北上的。對此，黨中央極為關心，周恩來同志的電示，更加具體、周密。”【錢之光：《接送民主人士進解放區參加新政協的回憶》，1983年8月14日《人民日報》。】

9月底，從香港來的第一批民主人士沈鈞儒、譚平山、蔡廷鍇、章伯鈞等到達哈爾濱。10月6日，周恩來以中共中央名義電告高崗并東北局：“新政協須通過共同綱領”，并指示他們向到哈爾濱的民主人士征詢“對共同綱領的主要內容有何意見”。【1949年10月6日周恩來起草的中共中央給高崗并中共中央東北局的電報。】這份文電，也是目前發現的正式使用“共同綱領”一詞較早的文獻。與此同時，周恩來在與到達西柏坡的民主人士符定一、胡愈之、吳晗、周建人等廣泛協商的基礎上，擬定了《關于召開新的政治協商會議諸問題（草案）》。這一草案經毛澤東審閱修改，其中第四條為：“新政協所應討論和實現的有兩項重要問題：一為共同綱領問題；一為如何建立中華人民民主共和國臨時中央政府問題。關于共同綱領，提議由新政協籌備會起草。目前可交換有關綱領的各方意見。中共中央已在準備一個草案。”10月8日，周恩來將《關于召開新的政治協商會議諸問題（草案）》電告高崗、李富春并東北局，要他們將這一“書面文件”轉交給在哈爾濱的民主人士，“告以這是中共中央委托你們與他們商談的書面意見，正式征求他們的意見”，請他們“過細加以斟酌，以其結果電告”。【1949年10月8日周恩來起草的中共中央給高崗、李富春并中共中央東北局的電報。】高崗、李富春與已到哈爾濱的6位民主人士“當面商談”，這幾位民主人士“表示完全同意，并很滿意”。但他們鑒于許多民主黨派人士還在香港，要求中共將這一草案“送給在（香）港各有關黨派、團體負責人閱看，并征求他們意見”【1948年10月30日周恩來起草的中共中央給香港分局并告上海局的電報。】。10月30日，周恩來又將這份草案電告中共中央香港分局和上海局，指示他們“即抄送民革李濟深、何香凝，民盟周新民，民促馬敘倫，致公黨陳其尤，救國會李章達、沈志遠，第三黨彭澤民，民主建國會章乃器、孫起孟及無黨派郭沫若等十一人，并由潘漢年、連貫分訪他們或邀他們一起聚談，征詢他們意見”【1948年10月30日周恩來起草的中共中央給香港分局并告上海局的電報。】。從反饋回來的信息看，周恩來擬定的這份草案，基本得到各民主黨派的認可。

為了與各民主黨派交換意見有一個可供討論的文本，中共中央至遲在1948年10月上旬就開始起草共同綱領草案。這從上文周恩來所說的“中共中央已在準備一個草案”可以看出。這一起草工作在周恩來的主持下，由中共中央統戰部部長李維漢具體負責。到10月27日，寫出了第一稿，名為《中國人民民主革命綱領草稿》。周恩來將這一草稿分送劉少奇、朱德、陸定一、胡喬木、齊燕銘、李維漢等人審閱。這一稿分總則、政治軍事、土地改革、經濟財政、文化教育、社會政策、少數民族、華僑、外交等十部分，共46條，外加一個簡短的序言。按照原來中共中央發表“五一口號”時的設想，是由政治協商會議“討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。同年11月3日，周恩來在為中央起草的給高崗、李富春的電報中說：“依據目前形勢的發展，臨時中央人民政府有很大可能不需經全國臨時人民代表會議即徑由新政協會議產生。”【《周恩來年譜》（1898-1949）（修訂本），中央文獻出版社1998年版，第815頁。】這樣一種變化及時地反映到共同綱領的起草中。到11月，《中國人民民主革命綱領草稿》又形成了第二稿。第二稿不僅在結構上較第一稿有變化，而且對成立中華人民民主共和國臨時中央政府的程序也有新的規定。在結構上，它分為人民解放戰爭的歷史任務、建立人民民主共和國的基本綱領、戰時具體綱領三大部分。在建立臨時中央政府的程序上，它明確規定：由新政協直接選舉臨時中央政府。周恩來在修改第二稿時，寫得更明確，把第三十二條“由新的政治協商會議選舉中央臨時政府”改為“由新的政治協商會議選舉中華人民民主共和國臨時人民政府主席、副主席及人民政府委員，組成人民政府委員會，對內主持國家大計”。同時在第三十三條中加了一句：“臨時人民政府應任命國務院總理、副總理及各部總長、各委員會主任、國務院秘書長及若干不管部國務員組成國務院，處理國家事務。”【周恩來對《中國人民民主革命綱領草稿》第二稿的修改稿。】

《中國人民民主革命綱領草稿》對即將誕生的新中國的新民主主義性質以及它的國家構成、政權構成、經濟構成、文化教育、外交政策作出了相應規定，體現了中國共產黨長期以來形成的新民主主義建國思想。但是，由于當時解放戰爭還在激烈進行，中共中央沒有預料到勝利會來得那樣迅速，因此，綱領的重點還是放在“人民民主革命”上，用周恩來后來的話說是“偏重動員各方力量”支援人民解放戰爭。【1949年6月22日周恩來在新政協黨組會議上的講話。】綱領的名稱也反映了這種主旨。

1949年2月，周恩來將《中國人民民主革命綱領草稿》同其他四份關于召開新政協的材料一起匯編成冊，命名為《新的政治協商會議有關文件》，并批示：“印一百份。存。”

二

1949年，隨著遼沈、淮海、平津三大戰役和渡江戰役的勝利結束，中國人民解放戰爭取得決定性的勝利。顯然，根據1948年對形勢的預料所起草的《中國人民民主革命綱領草稿》已不能適應新的形勢。共同綱領需要重新起草。

1948年11月，周恩來在給東北局的電報中說：“共同綱領已在起草中，俟草好后，當不待籌備會召開，先送到哈（爾濱）各單位代表傳閱并交換意見。任何單位均可提出自己的綱領草案。”【1948年11月3日周恩來起草的中共中央給高崗、李富春的電報。】

在各民主黨派討論共同綱領的過程中，產生了一些分歧，主要是要不要以“新民主主義”作為建立新中國的指導原則。討論中，大多數人贊成以“新民主主義”作為立國原則，但也有人主張用“革命的三民主義”或“人民民主主義”。個別人士還開出了與共產黨討價還價的“綱領”。【《胡喬木回憶毛澤東》，人民出版社1994年版，第556頁。】由于對解放區的情況和共產黨的具體政策不甚了解，一些民主人士對要不要將革命進行到底、革命勝利后共產黨還要不要民主黨派等問題也提出了疑問。為了解除民主人士的疑慮，使他們進一步把思想統一到新民主主義的立場上來，保證共同綱領制定的順利進行，周恩來對民主人士做了大量深入細致的思想工作，歸納起來有三個方面：

首先，從政策上，教育各級干部要正確對待民主黨派和民主人士。周恩來認為：必須讓民主黨派在實際的事實面前認識我黨的政策和主張。他起草的以中央名義發出的《關于民主黨派問題的指示》指出：“宣傳只能起原則啟示和一般的推動作用，最主要的還靠群眾自己的切身經驗來證明。如果空談某某為君主立憲派”，而不去爭取民主黨派“走向進步”，“那么，群眾的覺悟不但不會提高，甚至還會反對我們，以為是無的放矢。可以說，這種宣傳有不如無”。對“民主黨派，人民政治團體，應取積極態度，但不要一下子希望過高，期之過急”。【1948年11月周恩來起草的《關于民主黨派問題的指示》。】他修改批發的中共中央《關于如何對待民主黨派人士的指示》強調：我地方黨的領導機關對各民主黨派地方組織和民主人士應“以坦白誠懇的態度，向他們解釋我黨的政策和主張，與之協商一切重大問題，以爭取他們同我黨一道前進”。【《周恩來年譜》（1898-1949）（修訂本），中央文獻出版社1998年版，第834頁。】

其次，是安排民主人士赴解放區參觀，讓他們親身感受黨的新民主主義政治、經濟、文化政策。1949年4月，中央統戰部遵照周恩來的指示，組織吳羹梅等各界民主人士59人的民主東北參觀團赴東北參觀。參觀團用40多天的時間，走遍了東北所有重要城市和若干農村。他們參觀后的感想是：“使我們感到最重要的是：向來被人看作一盤散沙的中國人民，在中國共產黨和毛主席領導之下，經歷了長期的斗爭和鍛煉，現在已經組織成并教育成鋼鐵一樣的堅強的集體了。政府的民主集中制已經充分發揮了效能——群眾有發表意見的絕大自由，而中央的政策又能貫徹到最下層去。這樣堅強的集體，在中國歷史上是空前的。”“整個社會風氣顯然起了根本的變化。新生的朝氣沖洗了舊社會的殘渣，勤勞樸實的作風，代替了過去的奢侈頹廢的病態，在這里，中共干部和黨員的優良作風曾起了很大的作用。”【1949年6月27日《人民日報》。】

第三，利用個別交談、小型座談、報告會等各種形式，廣泛與民主人士接觸，介紹情況，分析形勢，闡述黨的方針政策，并對他們的思想疑慮作令人信服的解答。【關于這方面的事實，中央文獻出版社1996年出版的童小鵬《風雨四十年》第二部“為了開好新政協”一節有詳細介紹。】黨內其他領導同志在這方面也做了許多工作。

經過艱苦的思想工作，到1949年6月，新政協籌備會正式開幕之前，各民主黨派和無黨派民主人士的絕大多數，在徹底推翻國民黨反動統治和以新民主主義為原則建立新中國這兩個基本問題上，與中國共產黨取得了一致。這就為共同綱領的制定創造了不可或缺的必要條件。

1949年6月15日，由23個單位134人組成的新政治協商會議籌備會在北平成立。毛澤東擔任新政協籌備會常委會主任，周恩來等5人為副主任。籌備會下設6個小組，分別進行新政協的各項籌備工作。籌備會根據新的形勢，決定重新起草共同綱領，由第三小組負責。周恩來兼任第三小組組長，許德珩任副組長，組員包括各民主黨派和無黨派民主人士章伯鈞、章乃器、許廣平、沈志遠、黃鼎臣、李燭塵、鄧初民等，有20余人。

6月18日，周恩來主持召開第三小組成立會議。會上，周恩來有一說明：“我們小組負責起草共同綱領，任務繁重。這個共同綱領決定聯合政府的產生，也是各黨派各團體合作的基礎。去年在哈爾濱的各黨派代表曾委托中共方面擬定一個草案，我們也曾兩度起草。可是去年工作重心在動員一切力量參加和支援解放戰爭，現在重點卻在建設新民主主義中國及肅清反動殘余。這是長期性的工作。因此，中共方面第二次的草稿也已不適用。”【1949年6月18日周恩來在新政協籌備會第三小組成立會議上的講話。】會議決定，“委托中共方面負責草擬最初稿”。小組成員分工則按照“自由認定”原則分為政治法律、財政經濟、國防外交、文化教育、其他（包括華僑、少數民族、群眾團體、宗教等）五個分組進行討論，提出意見報組長和副組長。

周恩來親自承擔了草擬共同綱領初稿的重任。首先是確定起草的指導方針。對此，周恩來在6月22日新政協黨組會上說得很明確：“過去偏重在動員各方力量，現在重點在肅清反動勢力，著重建設方面。方針是一個，擁護新民主主義，反帝反封，反官僚資本，推翻國民黨，建設新中國。此為各方同意的。”【1949年6月22日周恩來在新政協黨組會議上的講話。】如果說，起草《中國人民民主革命綱領草稿》時的指導方針是重在革命，那么這次重新起草共同綱領的指導方針就是重在建設新中國。

當時籌備新中國的事情千頭萬緒，解放戰爭尚未結束，作為中央軍委副主席的周恩來還要協助毛澤東處理戰事，要靜下心來親自起草共同綱領，實非易事。為此，周恩來把自己關在中南海勤政殿一個星期。從目前發現的手稿來看，周恩來從最初的提綱，到給毛澤東的送審稿，其間至少八易其稿。綱領標題最早擬為《新民主主義綱領》，后來改為《新民主主義的共同綱領》。對周恩來集中起草共同綱領的時間，過去有一種說法，認為是在6月下旬。目前發現的幾個手稿都未標明時間。從他最后送毛澤東審閱稿的日期來推斷，似應在7月下旬或8月上中旬。因為在給毛澤東的送審稿之前的四個稿子是連貫的，似乎是一氣呵成。通常是周恩來寫幾段，秘書幫助抄正，然后他再修改，修改后接著再寫。8月22日，周恩來將《新民主主義的共同綱領》（草案初稿）送毛澤東審閱，并附信說明：“主席，只印了50份，各人尚都未送。待你審閱后看可否能做修改的基礎，然后再決定需否送政治局及有關各同志審閱。”【1949年8月22日周恩來給毛澤東的信。】

《新民主主義的共同綱領》（草案初稿）共12300多字，在結構上除前面一個簡短的序言外，分一般綱領和具體綱領兩大部分。具體綱領部分，又分“解放全中國”、“政治法律”、“財政經濟”、“文化教育”、“國防”、“外交僑務”六個方面，共列45條。與上文所述《中國人民民主革命綱領草稿》相比較，增添了不少新的內容。如一般綱領中規定：參加政治協商會議的各單位，要以“奉行新民主主義，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義”作為中國現階段“共同遵守、長期合作的政治基礎”，“我們統一戰線的綱領是新民主主義”；“新民主主義的政權制度，是民主集中制的人民代表大會制度”，“在整個新民主主義制度期間，既不是一個階級專政，也不是一黨獨占政府，而應是各民主黨派及人民團體在一個共同承認的新民主主義的綱領之下從事工作的聯合政府”。

毛澤東仔細閱讀了這份共同綱領草案，并對其中的一些段落作了修改，它構成了此后正式通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》的重要基礎。筆者核對過，后來正式通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》共60條，其中44條與《新民主主義的共同綱領》中的思想有聯系，有的表述一模一樣，有的表述比以前更全面、更豐富、更具體。

三

1949年9月，共同綱領的起草工作隨著新政協開幕的臨近進入最后的修改、定稿階段。與此同時，共同綱領的名稱也因新政協名稱的變化而改為《中國人民政治協商會議共同綱領》。

“政治協商會議”是周恩來在重慶和國民黨談判時，由王世杰提出來的。后來我黨沿用了這一名稱，加了一個“新”字，以區別于1946年召開的舊的政治協商會議。【1949年6月18日周恩來在新政協籌備會第三小組成立會議上的講話中，談過這個事實。】對新政協名稱的改變，周恩來有過一個說明。他說：原來是叫作“新政治協商會議”，后來經過起草新政治協商會議組織法小組的討論，總覺得在“新政協”與“舊政協”兩個名稱的分別上不夠明確，也不太真實。后來發現在今天我們的一切組織和規章的名稱中都有“人民”二字，而這個產生組織規章的機構，為什么不可以叫“人民”呢？于是便這樣修改了。又因為“中華人民共和國全國人民政治協商會議”也顯得太長，后來便把它簡化為“中國人民政治協商會議”。這是新政協籌備會常務委員會決定的。【1949年9月7日周恩來對民主人士所作的《關于中國人民政協的幾個問題的報告》。】從迄今發現的文獻看，在8月22日給毛澤東審閱的《新民主主義的共同綱領》的前一稿，周恩來就已把“新政治協商會議”改為“中國人民政治協商會議”。這也是目前發現最早使用“中國人民政治協商會議”名稱的文獻。但這一名稱的正式提議并被采納，是在8月26、27日舉行的新政協籌備會第四次常委會上。會議討論政協組織法時，周恩來提議：在人民民主國家中需要統一戰線，即使在社會主義時期，仍然要有與黨外人士合作的統一戰線。如果要形成固定的統一戰線組織，名稱也要固定，建議稱為中國人民政治協商會議。【《周恩來年譜》（1898-1949）（修訂本），中央文獻出版社1998年版，第859頁。】9月18日，《人民日報》報道前一天召開的新政協籌備會第二次全體會議消息時，正式向外界公布：“即將召開的新的政治協商會議已經由該會議籌備會改名為中國人民政治協商會議，簡稱中國人民政協。”

相對于《新民主主義的共同綱領》，《中國人民政治協商會議共同綱領》結構作了較大的變動，不再分一般綱領和具體綱領，而是在簡短的序言之后，平列“總綱”、“政權機關”、“軍事制度”、“經濟政策”、“文化教育政策”、“民族政策”、“外交政策”七章，共60條，7000多字。實際上是把原來的“一般綱領”的主要內容放在“序言”和“總綱”中；在原來的“具體綱領”中去掉了“解放全中國”一節，把“民族政策”單列為一章。這樣比原來更為簡潔精煉。正如周恩來所解釋的：“先想分成一般綱領與具體綱領兩部分去寫，但那樣寫就太長了。后來決定將一般綱領部分放到序言中，綱領中只寫具體綱領一部分。”【1949年9月22日周恩來《關于〈中國人民政治協商會議共同綱領〉草案的起草經過和特點的報告》。】

《中國人民政治協商會議共同綱領》是不是周恩來執筆起草的？目前還沒有材料加以證明。但僅從目前所掌握的9月5日至13日期間《中國人民政治協商會議共同綱領》的幾個過程稿，至少也可以說明在該稿的形成過程中，周恩來同樣傾注了大量心血。首先，周恩來對《中國人民政治協商會議共同綱領》草案稿至少有過3次大的細心修改。這3次修改分別是對9月5日、11日、13日鉛印稿本的修改，改動總計達100余處。當然，這些修改不全是周恩來的意見，有些是別人的提議。其次，周恩來多次召集會議，反復聽取各方意見，充分體現了廣泛的民主與協商。“初稿寫出以后，經過七次的反復討論和修改，計由先后到達北平的政協代表五六百人分組討論兩次，第三組本身討論了三次，籌備會常務委員會討論了兩次，廣泛地吸收了各方面的意見。”【《周恩來選集》上卷，人民出版社1980年版，第366頁。】這還不包括各單位自己內部的討論。當年參加新政協的代表葛志成回憶說：“周恩來是我在籌備會上見到的最辛苦的一位領導人。他不僅擔任大會臨時主席，還是《共同綱領》起草小組的組長。他領導小組成員反復征求代表們的意見，對《共同綱領》再三進行修改。”【葛志成：《回憶新政協誕生前后》，《縱橫》2001年第二期。】

共同綱領最后階段的修改與定稿，可謂中國歷史上民主協商的典范。對此，當年的與會代表感慨萬千。九三學社代表許德珩說：共同綱領草案“是經過了籌備會多次的周詳討論的，在大會開幕以前來到北平的六百多位代表也曾經分組多次的研討，六百多位同仁之中，可以說是很少很少沒有發言的，也更很少發言不被重視的；凡是在目前緊要的，能夠辦得到的建議，都是被采納的。這種民主的，實事求是的精神，是值得我們佩慰的。”【1949年9月25日《人民日報》。】民主建國會代表章乃器說：“分組討論和大會報告輪番地舉行，保證了大家都有充分的發言權，做到了知無不言，言無不盡，做到了反復討論，不厭求詳，做到了多數起了決定作用，少數心悅誠服。這才是真正的，徹底的民主。”【1949年9月24日《人民日報》。】

即使我們今天去翻閱當年的會議記錄，也很難統計清楚代表們提出的意見究竟有多少條。工人階級、農民階級、小資產階級以及其他愛國民主分子，各階層的代表們，從不同的角度看問題，不免有許多爭論，表現出不同的意見。但經過詳細的解釋、討論，反復協商后，大家都能取得統一，真正做到心悅誠服。關于討論中的不同意見，如新中國的國名問題、要不要在綱領中寫明社會主義的目標問題、人民政協是否需要長期存在的問題等等，周恩來后來在9月22日的政協全體會議上所作的關于共同綱領草案的起草經過和特點的報告中有一些闡述。【參見《周恩來選集》上卷，人民出版社1980年版，第366頁。】這里僅舉兩個例子。

關于“人身自由”問題。在周恩來起草的《新民主主義的共同綱領》草案初稿中，寫有中國人民應享有“身體”自由權。后來在《中國人民政治協商會議共同綱領》初稿中，這一項內容沒有了。討論時代表們對此提出意見，認為人身自由是最根本的自由，應在各種自由權中加上“人身”自由。周恩來對9月5日稿修改時，加上了“人身”自由一項。

關于民族區域自治問題。受蘇聯的影響，中國共產黨在民主革命時期曾主張建立“聯邦”制。從1922年中國共產黨召開第二次全國代表大會時在自己的綱領里提出“建立中華聯邦共和國”，一直到1945年毛澤東的《論聯合政府》、1947年10月10日的《中國人民解放軍宣言》，都有這樣的提法。在周恩來起草的《新民主主義的共同綱領》草案初稿中，也沿用了這樣的提法。代表們在討論共同綱領草案時，對中國要不要實行聯邦制，展開了熱烈討論。在黨內長期主持民族工作的李維漢建議：在統一的國家內不宜搞聯邦制，應實行單一制的民族區域自治。李維漢的意見被采納。【中共中央統戰部政策研究室原主任黃鑄采訪記錄，參見《新中國重大決策紀實》，中國文聯出版社、中央文獻出版社1999年版，第150頁。】在9月5日的共同綱領草案稿上，周恩來在第六章“民族政策”第51條“各少數民族聚居的地區”后，加寫了“應實行民族的區域自治”一句。9月7日，周恩來在對到北平的政協代表作《關于人民政協的幾個問題的報告》時，有過一番解釋。他說：關于國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦。現在可以把起草時的想法提出來，請大家考慮。中國是多民族國家，但其特點是漢民族占人口的最大多數，各少數民族總起來還不到全國人口的百分之十。不管人數多少，各民族間是平等的。這里主要的問題在于民族政策是以自治為目標，還是超過自治范圍。我們主張民族自治，但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆，在這個情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦。今天到會的有許多民族的代表，我們特地要向你們解釋，同時也希望大家能同意這一意見。【1949年9月7日周恩來在北京飯店對到北平的政協代表所作的《關于中國人民政協幾個問題的報告》。】經過協商，代表們在民族區域自治這一重大問題上取得了共識。應當說，確定我們國家是一個多民族的統一的人民共和國，而不是多個民族共和國的聯邦，并把它寫入具有國家憲法性質的共同綱領，是中國共產黨政治上和理論上的一個重大突破和重大前進，也是共同綱領這一建國大法在中國民族問題上的重大創造和重大貢獻。

廣泛的民主協商換來了集合全國人民偉大智慧的偉大杰作。反映了中國人民近百年來夢寐以求的愿望、代表著中國各階層人民利益的《中國人民政治協商會議共同綱領》草案，終于在1949年9月29日的政協全體會議上獲得一致通過。辛勤的勞動和汗水迎來了潮水般的掌聲和歡呼。“大會通過《中國人民政治協商會議共同綱領》那天，周恩來對綱領草案專門做了說明，沒等表決，他的講話就獲得了滿堂的掌聲。及至表決時，會場上的掌聲就如雷鳴一般。它表達了全體代表的共同愿望，反映了全國人民建設祖國的共同意志。”【葛志成：《回憶新政協誕生前后》，《縱橫》2001年第二期。】

綜上所述，周恩來對共同綱領這一共和國憲章的制定，發揮了重要的作用，作出過巨大的貢獻。這不僅表現在他主持制定和親自執筆起草共同綱領，而且還表現在他對民主人士所做的大量深入細致的統戰工作，為共同綱領制定的順利進行，提供了重要的保證。今天回顧這段歷史，同時令我們感慨和記住的還有共和國那段歷史所體現的民主精神。正如胡喬木在回憶那段歷史時所說：“召開政協和擬定綱領的過程，突出體現了共產黨領導下的黨派協商精神。毛澤東、周恩來等共產黨領導人大智大勇，虛懷大度，既能提出完整正確的建國方案，又能虛心聽取其他黨派和無黨派人士的意見，平等協商國家大事。其他黨派和無黨派人士亦能本著共同負責的精神，竭智盡慮，為國獻策，大膽發表意見，敢于進行爭論。這種精神，為我國政治生活留下了一種寶貴的傳統。”【《胡喬木回憶毛澤東》，人民出版社1994年版，第567頁。】

[作者陳揚勇，中共中央文獻研究室副研究員，100017]

（來源：《黨的文獻》2003年第2期）