鄧小平奠定了國家治理現代化的歷史基礎

石仲泉

鄧小平相關論述中蘊涵的國家治理思想

▲為了改革并完善社會主義制度，“將吸收我們可以從世界各國吸收的進步因素，成為世界上最好的制度。”這實際上已蘊含國家治理現代化思想的初始因子。

▲“南方談話”是鄧小平的國家治理現代化思想升華到一個新境界的重要標志。

▲如果說使社會主義制度更加成熟、更加定型，提出了國家治理體系現代化問題，那么選拔德才兼備的人進入領導班子，實際上就包含有國家治理能力現代化問題。

習近平在今年2月學習貫徹十八屆三中全會精神研討班上講話指出：改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題。今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，推進國家治理體系和治理能力現代化。習近平講的推進國家治理體系和治理能力現代化即國家治理現代化，是一個重要的新理念。回顧改革開放歷程，盡管鄧小平沒有提出國家治理現代化理念，但他對中國特色社會主義道路、理論和制度的開拓及其取得的巨大成果，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定了根本性的歷史基礎。這里主要就鄧小平的民主政治建設思想來談他與國家治理現代化的關系，以紀念這位歷史偉人誕辰110周年。

鄧小平以全新角度思考國家治理現代化

為了社會主義現代化建設，必須改革黨和國家各方面的制度。

“文化大革命”結束后，中國向何處去？這是中國共產黨面臨的艱難抉擇。各種思潮洶涌沖撞。鄧小平宣告：走自己的道路，建設有中國特色的社會主義。“這條道路叫做建設有中國特色的社會主義的道路。”從此，“中國特色社會主義道路”成為引領中華民族實現偉大復興事業的正確道路。這就以全新的角度開啟了國家治理現代化的偉大進程。就從民主政治建設方面來思考國家治理現代化而言，鄧小平對這個問題講的較多的有三個時段。

（一）《黨和國家領導制度的改革》講話，是鄧小平以全新角度思考國家治理現代化的歷史起點。

改革開放前，中國政治體制的一個重要特征是高度集權。“文革”的災難，充分暴露出這種體制的弊端。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》講話中指出：我們建立的社會主義制度是個好制度，必須堅持。但是，現行的一些具體制度還存在不少弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。比如，權力過分集中、干部領導職務終身制和形形色色的特權現象等等。如果不堅決改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，過去的一些嚴重問題今后有可能重新出現。為了社會主義現代化建設，必須改革黨和國家各方面的制度。

鄧小平談到黨的歷史說：我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。他提出：領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。

鄧小平認為：改革并完善黨和國家各方面的制度十分艱巨，而“改革并完善黨和國家的領導制度，是實現這個任務的關鍵。”為了改革并完善社會主義制度，“將吸收我們可以從世界各國吸收的進步因素，成為世界上最好的制度”。這實際上已蘊含國家治理現代化思想的初始因子。這個講話后，鄧小平于1980年和1985年對黨和國家的領導機構和人事進行了重大調整，在逐步實現領導干部年輕化同時，提出建立干部退休制度，設立作為過渡措施的中央和省級的顧問委員會，以保證國家治理的連續性和穩定性。這篇講話既是啟動我國政治體制改革、建設民主政治的標志性文獻，也是黨以全新角度思考國家治理現代化的一個歷史起點。

（二）1986年至1987年提出政治體制改革和推進民主政治建設的總體設想，成為國家治理現代化載體的“中國特色社會主義制度”的雛形。

黨的十二大后，隨著經濟體制改革全面展開，政治體制改革的必要性和緊迫性更加明顯。1986年9月至11月，鄧小平四次談到政治體制改革。他指出：現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果。他提出，我國現階段政治體制改革總的目標是：第一，鞏固社會主義制度，始終保持黨和國家的活力；第二，克服官僚主義，提高工作效率，發展社會主義社會的生產力；第三，發揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性。這就要突破妨礙改革的僵化思想，要黨政職能分開。黨的主要職責是通過制定總的路線、方針來保證國家的政治、經濟發展方向，具體操作由政府負責。

鄧小平在規劃我國政治體制改革總的目標時，明確指出：“我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度”。這又是個新理念。2011年講的“中國特色社會主義制度”概念，其肇端正在于此。這樣，中國特色社會主義的三大內涵（在鄧小平提出“中國特色的社會主義的道路、制度”思想之后，黨的十三大提出了“中國特色的社會主義的理論”概念）已現端倪。

在鄧小平推動下，黨的十三大確定了政治體制改革的長遠目標和近期目標。報告指出：政治體制改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。其近期目標，是建立有利于提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制。十三大后，政治體制改革廣泛展開，努力健全和完善作為國家根本政治制度的人民代表大會制度，還有作為基本政治制度的共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度。社會主義法制建設全面推進，建設中國特色社會主義法律體系的任務開始實施。由于政治體制改革的異常復雜性和敏感性，在實際操作層面采取了堅決、審慎的方針，注重試驗，鼓勵探索，平穩推進。社會主義民主政治朝著制度化、法律化的方向穩健邁步。

（三）1992年“南方談話”，作為深化改革的重要指針，將實際上的國家治理現代化思想升華到一個新境界。

鄧小平在“南方談話”中對中國特色社會主義理論作了比較全面的論述，并及時地回答了困擾和束縛人們思想的許多重大問題。這篇談話對改革并完善有中國特色的社會主義制度，推進國家治理現代化，提出了四個重要思想：一是強調黨的基本路線不能變，提出再過30年，即建黨百年之際在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。十八屆三中全會決定提出，到2020年“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型”的目標，旨在落實鄧小平這個思想。二是提出社會主義可以搞市場經濟，計劃和市場都是經濟手段，不是社會主義與資本主義的本質區別。社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，必須大膽吸收和借鑒人類社會的一切文明成果，包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產規律的先進經營方式、管理方法。三是要發揮社會主義制度的優勢，兩手抓，兩手都要硬。“不僅經濟要上去，社會秩序、社會風氣也要搞好，兩個文明建設都要超過他們（指亞洲‘四小龍’——引者注），這才是有中國特色的社會主義。”四是認為，我國還處在社會主義初級階段。鞏固和發展社會主義制度，還需要幾代人、十幾代人，甚至幾十代人堅持不懈的奮斗。他認為，最重要的是選拔德才兼備的人進入領導班子。“中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關鍵在人。”如果說使社會主義制度更加成熟、更加定型，提出了國家治理體系現代化問題，那么選拔德才兼備的人進入領導班子，實際上就包含有國家治理能力現代化問題。因此，“南方談話”是鄧小平實際上的國家治理現代化思想升華到一個新境界的重要標志。

鄧小平之后的中央領導集體豐富和發展了鄧小平的相關思想，為提出國家治理體系現代化和國家治理能力現代化思想作了重要思想積累。以江澤民為代表的中央領導在1996年提出“實行依法治國，建設社會主義法治國家”基本方針；在1997年將此方針明確為“黨領導人民治理國家的基本方略”；在2002年又提出黨的領導、人民當家做主和依法治國為中國特色社會主義政治文明的基本內涵。以胡錦濤為代表的中央領導在2004年提出關于加強黨的執政能力建設思想，可視為國家治理能力現代化思想的“前生”。2007年黨的十七大報告強調：以保證人民當家做主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化。2012年黨的十八大報告強調要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，積極借鑒人類政治文明有益成果，充分發揮我國社會主義政治制度的優越性。

正是在上述思想積累和升華的基礎上（當然也包括我們黨在全國執政以后探索這個問題的豐富經驗），黨的十八屆三中全會的“決定”提出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

鄧小平與推進國家治理現代化四大關系

改革就是要使黨和國家的政治制度“更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利”。

習近平在今年2月專題研討班講話中還指出：完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，這項工程極為宏大。它必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成，在國家治理現代化上形成總體效應、取得總體效果。在我看來，這個宏大工程中有許多重大關系要處理好，其中四個關系更要把握好，而鄧小平對這些關系都有重要論述。

一是政府權力與公眾權利。人民政府的權力來自人民，人民政府的權力要用來為人民服務，為公眾謀利益。鄧小平指出：改革就是要使黨和國家的政治制度“更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利”。2012年12月，習近平講話指出：依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。這就必須堅持人民主體地位，依法保障全體公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保證公民的經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，努力維護最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。2013年11月，他在黨的十八屆三中全會上進一步指出：我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保證人民平等參與、平等發展權利。我以為，國家治理現代化，首先必須解決好政府權力與公眾權利關系。

二是協商民主與選舉民主。社會主義在本質上是個高度民主的政治制度。鄧小平認為，“我們進行社會主義現代化建設，是要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主。”當然，民主的具體制度和形式多種多樣。一個國家選擇什么樣的民主制度和民主形式，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的。我國采取的人民民主制度，既有選舉民主形式，也有協商民主形式。如果說選舉民主是民主制度的一種普遍的基本形式，那么協商民主則具有深厚的中國特色。這是在民主革命時期培育的，在新中國成立后堅持運用的、得到人民群眾廣泛擁護的民主形式。黨的十八大對協商民主作了理論提升，強調要完善協商民主和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。但這絕不是否定選舉民主。鄧小平既充分肯定政治協商制度，也非常重視選舉民主制度。他談到大陸的普選問題說：目前普遍實行直接選舉的條件不成熟。“經過半個世紀以后可以實行普選。”這就是說，協商民主和選舉民主是加法關系，不是以一個代替另一個的減法關系。以選舉民主來否定協商民主的作用，或以協商民主來否定選舉民主的價值，都是背離國家治理現代化的導向的。

三是集權高效與分權制衡。我國人民民主制度的一個基本原則是堅持民主集中制。鄧小平認為，正確處理好民主與集中的關系，是保障國家政治生活的重要準則，有利于人民充分行使管理國家的權利。集權與分權是集中與民主在權力配置上的表現形式。既然如此，集權就不應否定分權，不應當把集權與分權作為絕對對立的兩極。事實上，集權與分權是一對矛盾，兩者相輔相成。集權高效，這是我們的一個優勢，但是權力過分集中也會帶來各種弊端，乃至走向它的反面。鄧小平在談到黨和國家領導制度改革時，尖銳地批評了權力過分集中現象，特別是批評了把一切權力集中于一把手而變成個人獨斷專行的現象。“權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現在再也不能不解決了。”十一屆三中全會后，推進民主政治建設的一個重大改革就是分權。在經濟管理上中央與地方分權，給農民和企業以充分自主權。在政治生活中強調堅持集體領導和充分發揚民主。在實行社會主義市場經濟后，經濟制度的分權已不成為主要矛盾，但政治體制的分權問題還需進一步完善。西方的“三權鼎立”制度不適合中國國情。但“三權鼎立”不是分權制衡的唯一形式。我們一定要在堅持中國特色社會主義政治發展道路前提下來探索適合中國國情的分權制衡體制和機制。現在調整紀委和黨委的干部管理權限，加強權力的垂直配置關系，就是黨內分權制衡的一種形式。一些地方的省市地委書記不兼任該地區的人大常委會主任，也是一種分權形式。在對國家層面的權力配置進行頂層設計時，也會探索出更加完善的分權制衡有效形式，不斷提高運用中國特色社會主義制度的優勢來有效治理國家的能力。

四是資源配置的市場作用與政府作用。經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場關系。鄧小平在“南方談話”中對計劃與市場的關系有一段精辟的論述：“計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃;市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場，計劃和市場都是經濟手段。”鄧小平這里所說的“計劃經濟”中的“計劃”，代表的就是政府的作用，“市場經濟”中的“市場”，就是指資源配置中的經濟手段。這就初步規范和明確了政府與市場的關系。十八屆三中全會決定指出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。習近平說，這是《決議》的一個重大理論觀點，即對市場在資源配置中的“基礎性作用”的理論突破。一個時期，市場經濟發生的嚴重扭曲現象，與政府的錯位、越位有一定關系。當然，發生扭曲現象，也有市場體系不完善、將社會主義市場經濟視為自由市場經濟，不承認市場經濟前面的“社會主義”四個字的導向和社會主義核心價值觀念的制約等問題。但是，矛盾的主要方面是政府干預過多和監管不到位。對于“更好發揮政府作用”應怎樣認識呢？市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。這樣，十八屆三中全會的“決定”將政府和市場的關系規范到“籠子”里了，這是國家體系和治理能力現代化邁出的重要一步。

鄧小平與推進國家治理現代化關鍵問題的把握

“沒有一點闖的精神，沒有一點‘冒’的精神，沒有一股氣呀、勁呀，就走不出一條好路，走不出一條新路，就干不出新的事業。”

完善中國特色社會主義制度，推進國家治理現代化，最關鍵的是提高各級干部、各方面管理者的思想政治和科學文化素質。

鄧小平早就指出：“政治路線確立了，要由人來具體貫徹執行。由什么樣的人來執行，是由贊成黨的政治路線的人，還是由不贊成的人，或是由持中間態度的人來執行，結果不一樣。”在“南方談話”中，如前述，他將這個問題提到一個新的高度。沿著鄧小平的思路，習近平強調：只有以提高黨的執政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效地運轉。

改革開放35年來，我們黨在新中國成立后不斷奮斗、創造、積累的基礎上，開創和發展了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度，實現了思想路線、政治路線和經濟管理體制以及與此相聯系的其它各領域的重大方針政策的根本性轉變，為國家治理體系和治理能力的發展，既奠定了堅實基礎，又開辟了新的局面。這說明我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的。但是，目前黨和國家生活中存在的不少問題，又說明我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。這里最關鍵的是提高各級干部（包括各方面管理者）的思想政治和科學文化素質。

對于推進國家治理體系和治理能力現代化來說，提高各級干部的思想政治和科學文化素質有多方面要求，目前需要強調這樣四點：

第一，立場堅定，品德高尚。這些年來，提高干部的思想政治素質，很強調德才兼備，以德為先。怎么看德，過去相當長時間是強調政治立場，對中央政治路線和政治運動中的態度，比較注重“政治之德”。而“德”的內涵，除“政治之德”外，還有“道德之德”。一般說來，這兩者是不可分離的、同向的。但從這些年許多貪腐分子的情況看，不少人表面上看來在政治上沒有發現什么反對中央政治路線的問題，但在道德上卻很敗壞，腐化墮落。這些人往往是因“政治之德”的表現不斷被提拔重用，但被發現有“道德之德”的嚴重問題后，則被“雙開”，乃至繩之以法。這種“政治之德”與“道德之德”的背離現象，使中央近些年來非常強調“道德之德”。習近平在北京大學師生座談會上對“道德之德”作了明確闡釋。他說：“道德之于個人、之于社會，都具有基礎性意義，做人做事第一位的是崇德修身。”這對提高各級干部的思想政治素質非常重要。對“政治之德”與“道德之德”都應有高標準，既要立場堅定，又要品德高尚。

第二，解放思想，實事求是。改革開放30多年來，我們國家能發生翻天覆地的變化，是始終不渝地堅持這條思想路線的結果。今后，推進國家治理體系和治理能力現代化，提高各級干部的思想政治和科學文化素質，仍然需要堅持解放思想，實事求是。習近平指出：高舉改革開放的旗幟，光有立場和態度不行。要抓住機遇，取得新突破，必須進一步解放思想。這就要沖破思想觀念的障礙、突破利益固化的藩籬。而一些思想觀念障礙，往往不是來自體制外面而是來自體制內。“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措。”當然，對解放思想與實事求是的關系也要辯證把握。那種把兩者割裂開來、對立起來的看法，如果不是曲解了兩者本意，至少是不符合這條思想路線的原意。鄧小平講得很清楚：“解放思想，就是使思想和實際相結合，使主觀和客觀相符合，這就是實事求是。今后，在一切工作中要真正堅持實事求是，就必須繼續解放思想。”習近平在十八屆三中全會上講的堅持解放思想、實事求是的要求，與鄧小平講的是完全一致的。

第三，勇于開拓，敢于擔當。鄧小平說：改革開放的膽子要大一些，敢于試驗。看準了的，就大膽地試，大膽地闖。“沒有一點闖的精神，沒有一點‘冒’的精神，沒有一股氣呀、勁呀，就走不出一條好路，走不出一條新路，就干不出新的事業。”對的就堅持，不對的趕快改。新問題出來抓緊解決。“堅持這種態度就不要緊，就不會犯大錯誤。”這些話將勇于開拓、敢于擔當的時代精神鮮活地展現出來。十一屆三中全會后，鄧小平正是堅持這種精神，有效化解前進道路上的各種風險挑戰，使我國成功實現了從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉折，極大調動億萬人民的積極性，促進社會生產力發展，不僅實現了人民生活從溫飽到小康的歷史性跨越，而且為我國實現經濟總量躍居世界第二的歷史性飛躍奠定了堅實基礎。十八大以來，習近平明確表示：我的執政理念，概括起來說就是“為人民服務，擔當起該擔當的責任”。在十八屆三中全會上，他進一步強調改革的責任擔當意識，指出：看準了的事情，就要拿出政治勇氣來，堅定不移地干。“現有的工作格局和體制運行不可能一點都不打破，不可能都是四平八穩、沒有任何風險。只要經過了充分論證和評估，只要是符合實際、必須做的，該干的還是要大膽干。”推進國家治理現代化，提高各級干部的思想政治和科學文化素質，一定要有這種勇于開拓、敢于擔當的時代精神。

第四，博學多識，篤行實干。現在的世界是個開放的世界，我們已進入信息化時代，新知識層出不窮。鄧小平說：同發達國家相比，我們的科學技術和教育整整落后了二十年。現在世界的發展一日千里，每天都在變化，特別是科學技術，“落后一年，趕都很難趕上”。他號召全黨重新學習，尊重知識，尊重人才，努力掌握現代化知識，吸收國際先進技術和管理經驗，了解世界發展信息。同時，他又強調，“靠空講不能實現現代化”，必須真抓實干。這些年來，黨中央一直強調廣開進賢之路，廣納天下英才，要求他們既博學多識，又篤行實干，取得了明顯效果。最近，習近平在北大師生座談會上引用《禮記》中“博學之，審問之，慎思之，明辨之，篤行之”的古訓，勉勵廣大青年既要勤學，下得苦功夫，求得真學問；還“要篤實，扎扎實實干事，踏踏實實做人”。這對于提高各級干部的思想政治和科學文化素質，推進國家治理現代化是不可或缺的。強調“空談誤國，實干興邦”，也是講的這個道理。

提出國家治理現代化，是以習近平為總書記的黨中央的一個重要戰略思想。它對于引領中國人民去實現中華民族偉大復興的中國夢，具有深遠意義。學習鄧小平的有關思想理論，對于完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，不僅是很好的營養劑，更是強有力的推進器。

（作者為中央黨史研究室原副主任）

（來源：《北京日報》2014年08月18日）