劉少奇關(guān)于人大監(jiān)督職能的思想與實(shí)踐

徐行李俐

[摘要]劉少奇十分重視人民代表大會(huì)監(jiān)督職能的發(fā)揮，在擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間，他對(duì)人大如何行使監(jiān)督職能提出了許多正確主張，并進(jìn)行了初步實(shí)踐。劉少奇闡明了監(jiān)督職能是人大的重要職能之一，論述了人大對(duì)政府工作和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督，初步思考了人大監(jiān)督與政黨監(jiān)督的關(guān)系，具體提出了人大可以通過(guò)視察、質(zhì)詢等方式進(jìn)行監(jiān)督。他還領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人大開展了下基層調(diào)查、聽取政府報(bào)告、提出議案、制定相應(yīng)法規(guī)等實(shí)踐活動(dòng)。劉少奇關(guān)于人大監(jiān)督職能的探索實(shí)踐，對(duì)我們今天堅(jiān)持科學(xué)決策、民主監(jiān)督和依法治國(guó)仍有重要的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議 1954年 9月 15日在北京召開。9月 27日，全國(guó)人大代表以無(wú)記名投票的方式選舉劉少奇為第一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)。從 1954年 9月至 1959年 4月，劉少奇在擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間，非常重視人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，對(duì)人大如何行使監(jiān)督職能提出了很多正確主張，并進(jìn)行了初步實(shí)踐。劉少奇當(dāng)年的探索與實(shí)踐，對(duì)新中國(guó)民主政治的建立和完善發(fā)揮了重要作用。

一、劉少奇關(guān)于發(fā)揮人大監(jiān)督 職能的正確主張

新中國(guó)成立之時(shí)，人民代表大會(huì)制度就被確立為我國(guó)的根本政治制度。但在當(dāng)時(shí)，召開全國(guó)人民代表大會(huì)的條件尚不成熟。直到 1954年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)已得到全面恢復(fù)和發(fā)展，隨著過(guò)渡時(shí)期總路線的大力推進(jìn)，第一個(gè)五年計(jì)劃熱火朝天地進(jìn)行，國(guó)內(nèi)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，才為全國(guó)人民代表大會(huì)的召開奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。劉少奇在擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間，就如何發(fā)揮人民代表大會(huì)監(jiān)督職能提出了很多正確主張：

（一）作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人大監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。

人民代表大會(huì)制度是適合我國(guó)國(guó)情的政治制度。我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，國(guó)家和社會(huì)的主人是人民，人民怎樣來(lái)行使管理國(guó)家權(quán)力需要合適的組織形式。人民通過(guò)選舉出代表、組成代議機(jī)關(guān)間接行使權(quán)力。人民代表大會(huì)行使的國(guó)家權(quán)力，源自于人民的委托、體現(xiàn)著人民意志，保證了人民是國(guó)家主人。正如在全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，劉少奇于《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中指出的，人民代表大會(huì)這一政治組織可以保證人民能夠經(jīng)常參加國(guó)家管理，為行使自己的權(quán)力提供了便利，也為人民群眾能夠充分發(fā)揮自身所具有的積極性和創(chuàng)造性提供了可能。由此，劉少奇認(rèn)為我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，是“人民民主政權(quán)的最好的基本的組織形式”。（《劉少奇論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社 1991年版，第 698頁(yè)。）

人民行使權(quán)力的重要機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。代表大會(huì)產(chǎn)生各級(jí)人民政府和各級(jí)干部，各級(jí)機(jī)關(guān)必須履行人民代表大會(huì)所賦予的權(quán)力，各級(jí)機(jī)關(guān)都要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。劉少奇指出：“人民的共同利益和統(tǒng)一意志，是人民代表大會(huì)和一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作的出發(fā)點(diǎn)。”（《劉少奇選集》下卷，人民出版社 1985年版，第159頁(yè)。）全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表、國(guó)家機(jī)關(guān)中的工作人員，都是為人民服務(wù)的勤務(wù)員。

“最高監(jiān)督權(quán)”是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的基本職權(quán)之一。作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)的職能一方面是代表人民行使決策權(quán)，另一方面是代表人民對(duì)公共權(quán)力的行使實(shí)行監(jiān)督。劉少奇指出：“我國(guó)的人民代表大會(huì)就是這樣能夠?qū)χ卮髥?wèn)題作出決定并能夠監(jiān)督其實(shí)施的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”（《劉少奇選集》下卷，第 157頁(yè)。）前一個(gè)方面體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的來(lái)源，后一個(gè)方面體現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的控制與制約。我們國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府，都由全國(guó)人大和地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并且要接受人大的監(jiān)督，由人大來(lái)罷免。這種國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是最高層次的監(jiān)督。人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施，更能保證將國(guó)家權(quán)力置于廣大人民的控制之下，真正實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主，治理國(guó)家。人民代表大會(huì)行使監(jiān)督權(quán)也真正體現(xiàn)出了社會(huì)主義的民主原則。

人民代表大會(huì)監(jiān)督職能的發(fā)揮在防止官僚主義、消除腐敗現(xiàn)象方面有著重要作用。早在1948年劉少奇就已意識(shí)到，“勝利后，一定會(huì)有些人腐化、官僚化”。（《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981年版，第413頁(yè)。）新中國(guó)成立后，他特別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督的重要作用，認(rèn)為在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，機(jī)關(guān)、部門眾多，人員數(shù)目眾多，絕大多數(shù)的干部是好干部，但是同時(shí)也會(huì)存在少數(shù)不好的干部。而且，“好的干部如果沒(méi)有經(jīng)常的監(jiān)督也可能變壞”。（《劉少奇選集》下卷，第 174頁(yè)。）因此，對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員都應(yīng)實(shí)行必要的監(jiān)督。監(jiān)督主體除廣大人民以外，還包括各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，并且要促使這些主體共同實(shí)行監(jiān)督。劉少奇針對(duì)上世紀(jì) 50年代后期官僚主義作風(fēng)在一些政府機(jī)關(guān)中開始蔓延的現(xiàn)象，指出：“有的同志已經(jīng)變?yōu)槔蠣�，把人民群眾�?dāng)作仆人，自己還不自覺。這是錯(cuò)誤的。”（《劉少奇選集》下卷，第 307頁(yè)。）并提醒人們對(duì)這種情況要保持高度的警覺。

克服官僚主義和腐敗現(xiàn)象，需要人民監(jiān)督。無(wú)論是在人民代表參加的全國(guó)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)上、其他國(guó)家機(jī)關(guān)的會(huì)議上，還是在日�；顒�(dòng)中，存在缺點(diǎn)、不足乃至錯(cuò)誤都是難免的。針對(duì)這種情況，劉少奇強(qiáng)調(diào)應(yīng)該充分地開展批評(píng)和自我批評(píng)。這些批評(píng)和自我批評(píng)能夠推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)不斷地改正缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，是強(qiáng)大的思想武器，是有效克服官僚主義和腐敗的重要方式之一。在充分的批評(píng)和自我批評(píng)的基礎(chǔ)上，才能達(dá)到全黨思想的統(tǒng)一，才能保持與人民群眾的血肉聯(lián)系。他指出：“壓制批評(píng)，在我們的國(guó)家機(jī)關(guān)中是犯法的行為。”（《劉少奇選集》下卷，第 159頁(yè)。）1956年，為了適應(yīng)社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)的新形勢(shì)，劉少奇在黨的八大上所作的政治報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民代表大會(huì)工作必須加強(qiáng)，只有這樣才能更有效地監(jiān)督各級(jí)政府。為了在黨政機(jī)關(guān)工作人員中有效開展反對(duì)官僚主義的斗爭(zhēng)，進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主和國(guó)家政治生活的民主化，劉少奇多次提出必須綜合多個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)黨和國(guó)家工作的監(jiān)督，其中很重要的一個(gè)方面就是要加強(qiáng)“全國(guó)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)對(duì)中央一級(jí)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督和地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)地方各級(jí)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督”。（《劉少奇選集》下卷，第 249頁(yè)。）

（二）在保證人大職權(quán)行使、限定領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力邊界的同時(shí)，必須加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督職能體現(xiàn)在監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，監(jiān)督政府及最高人民法院和最高人民檢察院的工作。同時(shí)，劉少奇還重點(diǎn)論述了人大監(jiān)督與政黨監(jiān)督的關(guān)系。

我們國(guó)家的根本政治制度決定了人民代表大會(huì)在整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)體系中居于最高地位。劉少奇指出：“要使各級(jí)人民代表會(huì)議（在土地改革的鄉(xiāng)區(qū)是農(nóng)民代表會(huì)議）成為各級(jí)人民政府一切工作和一切活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)。”（《劉少奇選集》下卷，第 58頁(yè)。）在我國(guó)，各級(jí)人民政府不僅要將實(shí)際工作情況及時(shí)報(bào)告給各級(jí)人民代表會(huì)議，而且重要的工作和活動(dòng)還須先經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議的討論通過(guò)后再去執(zhí)行，同時(shí)還必須要接受各級(jí)人民代表會(huì)議的質(zhì)詢（所謂“質(zhì)詢”，是指在全國(guó)人大會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或 30名以上的代表聯(lián)名，可以書面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部門的質(zhì)詢案。）和審議。

人民對(duì)自己的公仆不僅有批評(píng)的權(quán)利，而且還有罷免不稱職公仆的權(quán)利。劉少奇指出：“依法罷免人民代表或者政府工作人員，是人民很重要的權(quán)利。”（《劉少奇選集》下卷，第 174頁(yè)。）　從人大的監(jiān)督職能出發(fā)，劉少奇認(rèn)為需要對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力進(jìn)行限制，要限定領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力的邊界。在中共八屆二中全會(huì)上，鑒于當(dāng)時(shí)歐洲幾個(gè)社會(huì)主義國(guó)家出現(xiàn)的問(wèn)題，劉少奇認(rèn)識(shí)到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力不加限制也有可能使其轉(zhuǎn)變?yōu)樘厥饨y(tǒng)治階層，如果不高度重視，新中國(guó)也有可能產(chǎn)生一個(gè)貴族階層。他強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該采取措施防止產(chǎn)生凌駕于人民之上、脫離人民群眾的特殊階層，除了要進(jìn)行思想教育之外，制定一些制度也是很有必要的。他把能否接受人民的批評(píng)和監(jiān)督，作為評(píng)判“一個(gè)好黨員，一個(gè)好領(lǐng)導(dǎo)者的重要標(biāo)志”。（《劉少奇選集》下卷，第 275頁(yè)。）

與此同時(shí)，劉少奇對(duì)黨紀(jì)監(jiān)督、政紀(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等也進(jìn)行了深入思考。特別是政黨監(jiān)督與人大監(jiān)督的關(guān)系，劉少奇提出不少好的思想主張。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，而人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如何處理好執(zhí)政黨監(jiān)督與人大監(jiān)督的關(guān)系也就顯得至關(guān)重要。對(duì)此，劉少奇指出，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)在思想上、政治上、方針政策方面起領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)“必須加強(qiáng)黨對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”。（《劉少奇選集》下卷，第 249頁(yè)。）各級(jí)政府中的黨組織必須經(jīng)常接受黨的各級(jí)委員會(huì)的檢查，政府工作部門中黨組織和黨員還要接受黨委的各個(gè)部門經(jīng)常的監(jiān)督。他多次強(qiáng)調(diào)所有人都要遵守憲法和法律，接受監(jiān)督，不能為所欲為。

（三）人大代表以深入基層調(diào)查、聽取群眾意見、審議政府工作報(bào)告等方式行使監(jiān)督職權(quán)。

劉少奇高度重視人民代表的視察工作，他認(rèn)為這是能夠有效監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的重要方式。同時(shí)，他還要求各級(jí)人民代表大會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府工作的檢查、批評(píng)和討論。

劉少奇一貫重視干部密切聯(lián)系群眾的問(wèn)題。在中共八大上他講道，我們黨同人民群眾的親密關(guān)系的形成來(lái)之不易，目前了解、團(tuán)結(jié)群眾的工作非常重要，為此必須在“全體干部和黨員中反復(fù)地進(jìn)行全心全意為人民服務(wù)的教育”。（《劉少奇選集》下卷，第 275頁(yè)。）他還指出，為了把工作做好，讓人民群眾滿意，要特別注意無(wú)論是我們黨的還是我們國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人員，都不能脫離工農(nóng)群眾。對(duì)于特權(quán)思想、站在人民頭上的思想、主觀主義和命令主義的思想以及官僚主義思想等，都要堅(jiān)決反對(duì)。

劉少奇把傾聽人民群眾的意見作為發(fā)揮人民代表作用的首要前提。他認(rèn)為，密切聯(lián)系群眾，在工作中就要充分發(fā)揚(yáng)民主，遇事要認(rèn)真地傾聽群眾的意見，特別要虛心聽取各方面的不同意見，要同群眾進(jìn)行商量，這樣就有可能避免很多錯(cuò)誤的發(fā)生。把各項(xiàng)工作做好，黨和國(guó)家能夠戰(zhàn)勝各種困難，重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是保持謙虛謹(jǐn)慎的作風(fēng)，“經(jīng)常地通過(guò)多種多樣的形式去聯(lián)系群眾，同群眾互相交心”。（《劉少奇選集》下卷，第 376頁(yè)。）只有接受民主監(jiān)督，聽取群眾意見，才能吸取群眾的智慧并激發(fā)群眾的干勁，我們黨才會(huì)少走彎路。

為了更好地了解和反映各地情況，劉少奇多次在人大會(huì)議上提出，人大代表要經(jīng)常到地方和基層去視察，分期分批進(jìn)行，要建立經(jīng)常性的視察制度。1956年 5月，劉少奇就人大代表和政協(xié)委員到各地視察問(wèn)題作了講話，他明確提出，到各地視察，要看看各地工作中是否有什么缺點(diǎn)，同時(shí)也要看看中央制定的方針、政策符不符合實(shí)際情況，有沒(méi)有可以改進(jìn)的部分。這樣做對(duì)于改進(jìn)中央、地方的領(lǐng)導(dǎo)都有好的促進(jìn)作用，各項(xiàng)工作可以開展得更好一些，同時(shí)也可以更快一些解決問(wèn)題。（參見《劉少奇年譜（1898—1969）》下卷，中央文獻(xiàn)出版社 1996年版，第 366頁(yè)。）在他的主持下，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議曾不止一次專門討論人大代表視察問(wèn)題，分期分批地組織人大代表到各地視察，取得了良好的效果，并逐步探索形成制度。

劉少奇主張加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府工作的檢查、批評(píng)和討論。他認(rèn)為，我們國(guó)家的行政機(jī)關(guān)決不能脫離人民代表大會(huì)或者違背人民代表大會(huì)的意志而進(jìn)行活動(dòng)。1956年 6月29日，劉少奇在一屆全國(guó)人大三次會(huì)議主席團(tuán)會(huì)議上，對(duì)代表們的發(fā)言表示贊同，認(rèn)為代表們講得很好，很生動(dòng)，有批評(píng)與自我批評(píng)，這將對(duì)各方面的工作都會(huì)有幫助。他強(qiáng)調(diào)指出：“人代會(huì)就是要督促各方面的工作，只許作好，不許作壞。”（《劉少奇年譜（1898—1969）》下卷，第 371頁(yè)。）

人大行使監(jiān)督權(quán)的另一種方式是對(duì)政府工作提出質(zhì)詢。劉少奇在主持人大常委會(huì)討論國(guó)家重大事項(xiàng)，需要作出重要決定時(shí)，都邀請(qǐng)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，讓他們向委員們?cè)敿?xì)匯報(bào)掌握的相關(guān)情況，委員們?cè)诔浞至私馇闆r的基礎(chǔ)上發(fā)表意見，進(jìn)行討論。這種做法以后逐步形成制度。有學(xué)者認(rèn)為，這成為后來(lái)人大代表質(zhì)詢政府工作的開端。（參見王雙梅：《劉少奇與人民代表大會(huì)制度的建立》，《南方》2004年第 9期。）

二、劉少奇關(guān)于履行人大監(jiān)督職能的初步實(shí)踐

劉少奇擔(dān)任一屆人大全國(guó)委員會(huì)委員長(zhǎng)期間，正是全國(guó)人大及其常委會(huì)初創(chuàng)時(shí)期，各項(xiàng)工作都是在摸索中進(jìn)行。在劉少奇領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大的各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，成績(jī)斐然，在人大監(jiān)督職能的發(fā)揮方面也進(jìn)行了積極探索，充分顯示出了人民代表大會(huì)制度作為社會(huì)主義根本政治制度所具有的優(yōu)越性。

（一）組織人大代表進(jìn)行調(diào)研視察活動(dòng)，重視代表們提出的意見。

1955年初，擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的劉少奇發(fā)出信件，希望代表們把自己“在生產(chǎn)中、工作中、社會(huì)活動(dòng)中所了解的情況，以及人民群眾向你反映的問(wèn)題和你的意見，隨時(shí)告知常務(wù)委員會(huì)”。（《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第 7冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第 15頁(yè)。）人大代表在視察之后，一般會(huì)提出意見、建議或視察報(bào)告，這也成為大會(huì)期間人大代表提出議案以及進(jìn)行大會(huì)發(fā)言的重要來(lái)源。

全國(guó)人大及其常委會(huì)還注意逐步地建立和健全組織制度和工作機(jī)構(gòu)，收到了良好效果。一屆全國(guó)人大常委會(huì)第 16次會(huì)議決定，人大代表在二次會(huì)議之前要盡可能抽出一定時(shí)間，到原選舉單位、原籍或其他地區(qū)視察工作。二次會(huì)議前，除年老體弱或確實(shí)不能離開工作崗位者外，絕大部分代表都進(jìn)行了視察。（參見《中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議匯刊》，人民出版社 1955年版，第 322頁(yè)。）全國(guó)人大常委會(huì) 20次會(huì)議決定，人大代表每年要視察兩次。（參見陳家剛：《現(xiàn)代中國(guó)民主制度的建構(gòu)與運(yùn)行：第一屆全國(guó)人大研究（1954—1959）》，廣東人民出版社 2010年版，第 191—192頁(yè)。）為了使視察能夠經(jīng)常開展，1955年 2月，全國(guó)人大常委會(huì)制定了補(bǔ)貼全國(guó)人大代表工作費(fèi)的相關(guān)規(guī)定，并陸續(xù)在一些地方設(shè)立全國(guó)人大代表辦事處。通過(guò)上述措施的推行，代表視察工作取得重大進(jìn)展，全國(guó)人大常委會(huì)于1955年 7月正式確立了人大代表視察制度。從視察制度確立一直到 1957年上半年，全國(guó)人大代表和省級(jí)人大代表中的部分人員共集中進(jìn)行了四次視察，其中“劉少奇委員長(zhǎng)、宋慶齡副委員長(zhǎng)都親自加入了視察行列”。（《人大制度走向輝煌》，新華網(wǎng) 2005年 9月 21日。）

對(duì)于代表和委員們反映的問(wèn)題，劉少奇總是及時(shí)作出處理和回答。如 1955年 3月，全國(guó)人大常委張難先寫信給劉少奇，對(duì)湖北監(jiān)利地區(qū)某些領(lǐng)導(dǎo)干部在抗洪救災(zāi)工作中的一些違紀(jì)問(wèn)題予以反映。4月 7日劉少奇在給張難先復(fù)信中表示贊同他提的意見。（參見《劉少奇?zhèn)鳌废拢�中央文獻(xiàn)出版社 1998年版，第 774頁(yè)。）

（二）開創(chuàng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)“一府兩院”工作報(bào)告的先例。

在劉少奇主持下，全國(guó)人大及其常委會(huì)逐步加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督工作，行使全國(guó)人大基本監(jiān)督權(quán)。1954年 9月 23日，在全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，周恩來(lái)代表中央人民政府作《政府工作報(bào)告》。26日，大會(huì)通過(guò)決議批準(zhǔn)了周恩來(lái)所作的政府工作報(bào)告，這開創(chuàng)了全國(guó)人大審議并批準(zhǔn)政府工作報(bào)告的先例。從此，審議、批準(zhǔn)政府工作報(bào)告成為各級(jí)人大監(jiān)督政府工作的一種重要方式。自這次會(huì)議以后，審議政府工作報(bào)告成為每次人大會(huì)議中的重要內(nèi)容。

1955年 7月，一屆全國(guó)人大二次會(huì)議召開，李富春作為國(guó)務(wù)院副總理作了《關(guān)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》。從此，每遇經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃等重大問(wèn)題時(shí)，都要提交全國(guó)人大審議。從這次會(huì)議開始，國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃報(bào)告和財(cái)政預(yù)決算報(bào)告都要經(jīng)人大會(huì)議審議。這次會(huì)議上還審議并批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃，開啟了重大建設(shè)項(xiàng)目須由全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)后方可建設(shè)的先河。

全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、人民法院、人民檢察院、地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)五個(gè)部門的組織法也是在一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上通過(guò)的。一屆全國(guó)人大常委會(huì)三年間先后審議通過(guò)了 20多個(gè)法令。自一屆全國(guó)人大四次會(huì)議起，人大會(huì)議都要審議最高人民法院和最高人民檢察院的工作報(bào)告。全國(guó)人大常委會(huì)多次聽取并討論了最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等部門的工作報(bào)告。（參見陳家剛：《現(xiàn)代中國(guó)民主制度的建構(gòu)與運(yùn)行：第一屆全國(guó)人大研究（1954—1959）》，第 236頁(yè)。）一屆全國(guó)人大常委會(huì)自 1954年 10月到 1957年底，一共舉行了89次會(huì)議，聽取審議了 20多個(gè)由“一府兩院”所作的專題工作報(bào)告。“僅周恩來(lái)總理向人大常委會(huì)報(bào)告工作或就提請(qǐng)審議的議案作說(shuō)明就達(dá) 17次之多�！保ā度舜笾贫茸呦蜉x煌》，新華網(wǎng) 2005年 9月 21日。）

三、劉少奇對(duì)人大監(jiān)督職能初步探索的 成效及現(xiàn)實(shí)意義

劉少奇擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間，正是我國(guó)人民代表大會(huì)初創(chuàng)時(shí)期，人大和政府各項(xiàng)機(jī)構(gòu)都在建設(shè)中，各種規(guī)章制度還都在試行中，劉少奇作為第一任委員長(zhǎng)進(jìn)行了有益的嘗試和探索。在劉少奇等人的努力下，全國(guó)人大在履行監(jiān)督職能方面取得了初步成效。

（一）逐步建立健全了全國(guó)人大工作機(jī)構(gòu)、工作程序和工作制度，初步構(gòu)建了人大監(jiān)督的基本規(guī)章制度。這就為人大行使憲法賦予的重要監(jiān)督職權(quán)提供了法律保障，明確了人大監(jiān)督的對(duì)象。上世紀(jì) 50年代中后期，在劉少奇領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大建立后，逐漸摸索出一套人大進(jìn)行監(jiān)督的主要形式和方法，如聽取和審議政府及有關(guān)部門的工作報(bào)告、組織代表調(diào)研和視察、人大代表提出提案等。

（二）人民代表大會(huì)制度的建立和人大監(jiān)督職能的發(fā)揮使廣大中國(guó)人民感受到了新中國(guó)政治民主的氛圍。劉少奇重視發(fā)揮人大機(jī)關(guān)和人大代表的監(jiān)督作用，他鼓勵(lì)人大代表暢所欲言，積極提出對(duì)策、建議和意見。一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，有 75位全國(guó)人大代表對(duì)政府工作中的具體問(wèn)題提出批評(píng)和建議。一屆全國(guó)人大第一、二、三、四次會(huì)議收到的提案數(shù)分別是49、214、176、243件，反映出當(dāng)時(shí)較濃厚的民主氛圍。

（三）人大監(jiān)督職能的發(fā)揮對(duì)國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展起到了良好的促進(jìn)作用。雖然劉少奇任委員長(zhǎng)時(shí)期人民代表大會(huì)制度還處在初創(chuàng)階段，但已顯示了人大監(jiān)督職能在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中的作用。人大的監(jiān)督工作不僅要監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的行為是否合法，而且要監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的工作是否有效。如一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，一些代表對(duì)政府工作中的具體問(wèn)題提出了批評(píng)和建議。周恩來(lái)代表國(guó)務(wù)院表示愿意接受代表們提出的意見，并表示將督促各相關(guān)部門，在檢查自身的實(shí)際工作中糾正失誤、改進(jìn)政府部門的工作。這樣一來(lái)，人大通過(guò)認(rèn)真履行自己的監(jiān)督職能，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一了起來(lái)，使人大的政治功能在國(guó)家政治生活中得到了發(fā)揮。

同任何新生事物一樣，剛剛建立起來(lái)的人民大表大會(huì)制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置和行使監(jiān)督職能方面也存在著一些不足。當(dāng)時(shí)全國(guó)人大的工作機(jī)構(gòu)尚不健全，只設(shè)立了兩個(gè)常設(shè)委員會(huì)，即民族委員會(huì)和法案委員會(huì)。同時(shí)，劉少奇對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)也受到時(shí)代的局限，對(duì)如何規(guī)范黨和國(guó)家干部的權(quán)力監(jiān)督等問(wèn)題還沒(méi)有來(lái)得及作更深入的思考。特別是反右派運(yùn)動(dòng)后，受當(dāng)時(shí)政治環(huán)境的影響，人大的監(jiān)督工作未能正常、順利開展。

回顧劉少奇關(guān)于人大監(jiān)督思想與探索實(shí)踐，對(duì)今天我國(guó)健全監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)依法治國(guó)的宏偉戰(zhàn)略仍具有重要的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

首先，應(yīng)更加重視社會(huì)主義民主建設(shè)中的人大監(jiān)督作用。上世紀(jì) 50年代劉少奇就認(rèn)識(shí)到人大監(jiān)督對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)和預(yù)防官僚主義、腐敗現(xiàn)象的作用。改革開放以來(lái)，人民的政治參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)各方面對(duì)人大監(jiān)督作用寄予了更多希望。但不可否認(rèn)，現(xiàn)階段黨內(nèi)外仍有一些人對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不夠深入，存在著被監(jiān)督者缺乏自覺接受或不愿接受監(jiān)督的現(xiàn)象。各級(jí)人大監(jiān)督的力度、廣度和深度尚待加強(qiáng)，人大對(duì)政府的監(jiān)督作用也還有待進(jìn)一步發(fā)揮。在此背景下，我們重溫劉少奇關(guān)于人大監(jiān)督的思想和實(shí)踐，可強(qiáng)化人們對(duì)人大監(jiān)督職能的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步明確人大所擁有的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的，有助于我們營(yíng)造民主監(jiān)督的良好氛圍和制度環(huán)境，確保人大及其常委會(huì)依法履行職責(zé)，依法進(jìn)行監(jiān)督。

其次，運(yùn)用多種形式發(fā)揮人大監(jiān)督功能。劉少奇任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間實(shí)踐過(guò)的人大監(jiān)督方式有：人大代表定期下基層視察、對(duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行檢查、根據(jù)民眾的意見起草提交議案等等，這些方式對(duì)我們今天采取多種形式進(jìn)行監(jiān)督很有借鑒意義。隨著社會(huì)的發(fā)展和人民民主意識(shí)的提高，如今人大需要綜合運(yùn)用各種形式進(jìn)行監(jiān)督，除了深入開展調(diào)查研究，通過(guò)視察、執(zhí)法檢查等形式外，還可運(yùn)用特定問(wèn)題調(diào)查、質(zhì)詢、撤職、罷免等剛性監(jiān)督形式，對(duì)人大及其常委會(huì)選舉任命的各級(jí)官員進(jìn)行述職評(píng)審，定期考核，對(duì)檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的立案、辦案過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督等。

最后，重視人大代表與選民的聯(lián)系。劉少奇十分注意發(fā)揮人大代表的作用，他在任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間，積極倡導(dǎo)和組織人大代表定期到各地區(qū)視察，并開展了一些調(diào)研工作，逐漸形成了制度。目前我們?nèi)孕柽M(jìn)一步完善人大代表視察制度，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)人大工作。在繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)主義民主化、法制化和秩序化建設(shè)中，為進(jìn)一步發(fā)揮人大代表在傾聽民聲，反映民意，解決人民群眾普遍關(guān)心的重大問(wèn)題方面的作用，需要愈加完善和健全代表建議、議案辦理制度。這方面的工作重點(diǎn)，應(yīng)在提高調(diào)研質(zhì)量、提升議案針對(duì)性和可操作性、狠抓議案辦理實(shí)效三個(gè)方面下功夫。除繼續(xù)堅(jiān)持人大代表定期深入基層了解情況、典型案例調(diào)研、召開各種座談會(huì)、發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查等行之有效的方法外，還要結(jié)合當(dāng)前信息化時(shí)代新媒體的迅速發(fā)展，探索更靈活便捷的多種方式，盡力準(zhǔn)確及時(shí)地掌握民情民意，緊緊圍繞廣大群眾最關(guān)心最迫切的問(wèn)題，進(jìn)行科學(xué)地分析、研究和判斷，提出切實(shí)可行的對(duì)策建議。這樣才能真正加強(qiáng)人大代表與人民群眾之間的良性互動(dòng)，提升人大的公信力和權(quán)威性，進(jìn)一步贏得廣大人民群眾對(duì)人大工作的信任和支持。

深入學(xué)習(xí)劉少奇關(guān)于人大監(jiān)督思想，對(duì)于我們堅(jiān)持科學(xué)決策、民主監(jiān)督和依法治國(guó)有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性意義，特別是對(duì)防止一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力濫用，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延，治理“當(dāng)官不為”的庸官懶政，具有重要的指導(dǎo)作用。

〔作者徐行，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授；李俐，女，南開大學(xué)博士生、中共天津市委黨史研究室干部，天津 300071〕

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