科學發展觀指導下的新型城鎮化戰略
科學發展觀指導下的新型城鎮化戰略
李程驊
城鎮化與國家的工業化相伴隨，是生產力發展的必然結果。2011年，我國城市化率已超越50%，人均GDP超過5000美元。根據國際經驗，經濟發展的這個階段是城市化的加速發展期。“十二五”時期，我們要在科學發展觀指導下，把城鄉產業互融發展作為新型城鎮化戰略的重要支撐，著力破解城鄉二元結構，加快推進我國城鎮化進程。
一
當前及今后一個時期，加快推進我國城鎮化進程，必須直面城鄉之間存在的制度性障礙，促進城鄉經濟社會協調發展。只有這樣，才能理清發展思路，在統籌城鄉發展中加快產業結構調整步伐，釋放出城鎮化的巨大增長動力。
首先，受城鄉二元結構等長期因素制約，我國農業、農村和農民在城鎮化的進程中長期處于弱勢地位，優質的生產要素向城市單向流動和聚集，在“減少農民”的同時也邊緣化了農村、弱化了農業。無論從城市產業的合理布局來看，還是從社會主義新農村建設來看，這種狀況是不可持續的。因此，保持經濟長期穩定增長，必須破除城鄉二元結構的體制障礙，讓各種生產要素在“下鄉”和“進城”的過程中得到優化配置，實現城鄉產業在空間上的對接和互融。城鄉產業互融發展，追求的應當是城市、郊區、郊縣及至周邊農村的資源利用價值的最大化。以往一些城市缺乏戰略眼光，在大部分時段內被動地進行城市產業的單向拓展，造成產業布局上的同質化競爭。還有的地區為提高城鎮化率，不顧自身經濟發展實際，主要依靠行政手段推行“戶口城鎮化”。這種做法雖然在地理上擴展了城市范圍，增加了城市人口，但由于城市經濟總量偏小、產業發展水平較低、公共配套設施缺位，其結果是失地農民變身失業人員，城鄉經濟社會發展差距加大，反而影響城鄉要素資源的合理配置。
其次，多年來在行政管理上形成的以GDP為主體的政績考核辦法，使我國難以在城鄉之間實現商品市場和勞動力等要素市場的一體化，導致絕大多數地方城鄉產業分割。在理論上，資源要素按市場規律流動是城鄉產業互融發展的前提。但是，長期以來，在層層經濟指標考核壓力下，即使是同一個城市，在產業發展上更多考慮的是局部利益、眼前利益，而非全局利益、長遠利益。這必然導致各地產業同構化，很難形成科學合理的空間布局和比較完備的產業鏈，不僅影響了產業結構的調整和經濟發展方式的轉變，還帶來了資源浪費、環境污染等問題。例如，由于行政管理部門之間缺乏協同性，加上GDP的考核壓力，不少地方簡單地進行產業結構升級或城市功能提升，結果卻造成了企業短時間內的二次、三次搬遷，甚至連近10年規劃建設的新城區、開發區，也因與不斷擴大的城市空間規劃相矛盾，不得不加入“退二進三”、“騰籠換鳥”的潮流中，其發展的代價是巨大的。
再次，近年來隨著城鎮化進程加快，重城市規劃、輕鄉村規劃成為普遍現象，尤其是在產業布局上重點突出形象工程、面子工程，也影響著城鄉產業在空間上的對接和融合。在我國城鄉規劃中，行政主導特征顯著。依靠行政主導，可以加快城鎮化進程，加速城鄉產業發展，這是不爭的事實。但一味地依賴行政主導，忽視市場機制的作用，也容易導致地方領導片面追求表面政績，助長粗放型城鎮發展和經濟增長，使本來應該由產業發展推動的城鎮化，變成行政手段主導下的“土地城鎮化”。我國是人口大國，人均資源占有率很低，無論是城市用地還是農村用地都非常寶貴，因而緊湊型的集約化增長方式才是我國城鎮化道路的價值取向。只有在科學的規劃理念引導下，加快建立起城鄉產業互融發展的體制機制，才能在扭轉城鄉不平衡發展局面的同時，從根本上促進經濟發展方式的轉變，踐諾善待城市和鄉村每一寸土地的“空間責任”。
二
從中國的實際出發，加快推進我國城鎮化進程，促進城鄉經濟社會發展一體化，不僅要在城鄉規劃、基礎設施建設、公共服務一體化等方面實現突破，更要高度重視推動城鄉產業互融發展，徹底打破城鄉經濟二元結構，促進公共資源在城鄉之間均衡配置，實現生產要素在城鄉之間自由流動，從整體上優化城鄉產業布局。
世界經濟發展的經驗表明，城市和鄉村在工業化帶動下，只有融合為一個整體，各種資源才能得到更加高效的開發和利用。從這個意義上看，我國以城鄉產業融合來推動城鄉一體化，有助于在中心城市、新城區、近郊區、都市發展區以及遠郊區等不同層級之間形成“坡度”，填平長期以來由二元經濟結構造成的城鄉鴻溝，促進城市和農村的均衡發展。
實際上，以產業融合來推動城鄉一體化，體現了我國在科學發展觀指導下的新型城鎮化戰略。即把城市和農村作為一個整體來規劃和建設，以工業化推進城鄉資源和產業的合理聚集，不斷促進產業結構的優化升級，同時注重區域協調和社會公平，確保城鄉居民擁有公平的發展機會。與傳統城鎮化道路比較，我國實施的新型城鎮化戰略與新型工業化相適應，在城市圈層之間通過實施產業集聚和合理分工，徹底打破了局部地域的城鄉界限，從而促進了產業布局的優化和區域發展價值的最大化。因此，以城鄉產業融合來推動城鄉一體化，其本質內涵就是決不能以犧牲農村的發展來加快城鎮化進程，而是要通過城鄉統籌發展，實現高質量的城鎮化。
具體到一個區域和城市，只有產業發展形成合理的空間布局，聚合成具有競爭力的產業鏈，才能促進城市要素資源集聚，實現郊區、郊縣和鄰近區域之間的合理分工，逐步消除城鄉之間的界限和發展落差。從當前各地實踐看，推動城鄉產業互融發展主要表現為城鄉一體化下的整體產業布局的調整和優化。可以預見，在科學發展觀指導下，隨著各地產業空間布局的不斷調整和優化，不僅能減輕經濟快速發展所帶來的生態環境問題，還可以通過土地集約利用和產業轉型升級提高經濟收益，加快培育區域創新體系建設，實現經濟社會發展的多重效應。這是保持我國經濟長期持續增長的重要動力。
三
近年來，我國城市產業在空間布局上正在由集聚轉向擴散，多數大中城市具備了輻射帶動周邊大區域發展的內在動力，這使得郊區、郊縣的土地和生態價值突顯，城區、郊區、農村的區位價值落差日漸縮小。我們要在準確把握市場與政府關系的基礎上，牢固樹立中國特色城鎮化戰略理念，切實建立起城鄉產業互融發展的體制機制，走出一條符合科學發展觀要求的城鄉一體化道路。
一是準確把握我國城鎮化的階段性特點，著力突破城鄉之間存在的戶籍等制度性界限，促進城鄉要素資源優化配置。回顧我國30多年來的城鎮化道路，城市的空間擴展是單向的、粗放的，對農村實施的是“侵入”式的“空間并構”。實踐證明，這種發展方式是不可持續的。實施新型城鎮化戰略，可以通過有效的產業空間轉移，依據產業價值鏈來進行產業分工和載體建設，走“分散式集中”的路子，不僅可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，也有助于促進城鄉產業的合理布局。當今世界，以現代交通體系和信息網絡為依托的新產業體系，可以超越城市本位在大區域、都市區或城市群的空間中進行要素整合與資源配置，各類產業沿著產業價值鏈就可以互相延展和深化。由此，在產業空間布局上，大城市要敢于打破產業發展先城區次郊區再郊縣的老路子，以加快形成城鄉一體化發展格局為目標，根據生態承載能力來規劃產業發展區域，提高城鄉要素資源的利用效率。同時，要敢于突破城市本位觀念，在一個較大的區域空間里，按照不同的城市功能定位和產業特征，實現城鄉要素資源的低成本集聚與整合，并借助文化認同等地緣優勢，合理布局特色產業，走差異化競爭之路。
二是積極創新農村用地制度和市鎮建設體制，充分釋放農村土地資源的空間價值，培育城鄉產業融合的新動力。現階段，我國已進入了城鄉一體化規劃和發展的新階段。從產業空間布局來說，在一個城市范圍內，以統一的土地規劃利用為基礎，合理劃分工業園區、基本農田保護區、生活區、商貿區、生態涵養區等功能區，使城鄉產業發展在空間上互相銜接，有利于在集約利用土地的基礎上優化環境，提升區域的總體競爭力。但由于我國城市與農村在土地制度上的差別，農村土地轉化為工業用地和城鎮建設用地后，往往和失地農民的就業、當地產業的發展難以形成有機聯系。究其原因，主要在于城鄉產業發展相互脫節。而推進城鄉產業互融發展，一方面可以通過農村土地整理為城鎮建設提供用地保障，滿足現有城市產業升級和轉移需要；另一方面可以充分發揮農業產業化龍頭企業的作用，使農村的種植養殖基地就地升級為產業加工區，打造特色地方農產品品牌，形成連接城鄉產業發展的新動力。在此基礎上，各地應以統籌城鄉產業一體化為目標，積極引導城鄉產業在空間上的持續重組和合理布局，盡快改變過去農村—農業、城市—工業的單向產業發展格局。
三是加快完善政績考核評價機制，把推動城鄉產業融合與轉變經濟發展方式結合起來，同步實現城鎮化與農村現代化。在30多年經濟高速增長基礎上，我國目前所面臨的經濟發展方式轉變問題，其實質是產業結構調整和轉型升級問題。而產業結構調整和轉型升級，直接表現為各類產業在城鄉空間上的合理布局，會使相當一部分產業和企業發生轉移。進入新世紀，在科學發展觀指引下，盡管加快轉變經濟發展方式和調整經濟結構成為人們的共識，但現行以GDP為主要內容的政績考核體系，使其知易行難。我們更應看到，由這次國際金融危機引發的我國經濟形勢變動已經基本企穩，從企穩到繁榮這個比較長的“后危機”時期，正是我國從戰略上加快產業結構調整成本最低的機遇期，同時也是加快經濟發展方式轉變的最佳時機。因此，我們要盡快制訂與科學發展觀對接的經濟發展考核體系，把加快轉變經濟發展方式和經濟結構調整落實到具體的步驟與工作程序上，加大在大區域或大城市范圍內進行城鄉一體化的產業政策引導，充分發揮現代服務業、先進制造業、現代高效農業在整體產業布局上的引領作用，加快形成城鄉發展一體化的新格局。
（作者：南京市社會科學院副院長、研究員）
（來源：《求是》2012年第14期）