從小城鎮戰略的提出看第三代領導集體

關于農業農村發展的新思路

胡曉青

城鎮化是國家現代化的重要內容，也是衡量一國現代化水平的重要標志。對我國來說，城鎮化過程將釋放巨大發展能量，帶動國民經濟整體發展。小城鎮從“大問題”上升到“大戰略”，再到發展道路，經歷了艱辛的探索過程。隨著農村經濟的發展，小城鎮建設成為解決“三農”問題的重要途徑。小城鎮戰略的提出為我國發展農村經濟，縮小城鄉差距提供了新的發展思路。

一、小城鎮戰略提出的歷史背景。

1.小城鎮的歷史發展脈絡：

“一五”計劃期間我國開始了社會主義工業化建設，加強了交通運輸建設以及原材料工業的建設，使城鎮吸納生產力能力在恢復的基礎上有了擴展，這一期間國家對于農村人口向城鎮遷移也未加限制。建制鎮數目從開始的2000個增加到1957年的5402個，年均遞增30%。[①]這個時期的小城鎮建設是建立在工農業共同發展基礎上的。20世紀50年代末，經濟發展出現了一系列嚴重的問題，我國經濟以及社會發展戰略也隨之做出了重大的調整，嚴格控制城鎮人口的機械增長成為政府在相當長時期內的一項重要政策。1958年發布的《中華人民共和國戶口登記條例》以及1964年《關于戶口遷移政策規定》的實施，對城鄉人口實行嚴格的戶籍管理，限制了城鄉之間人口流動，由此抑制了我國小城鎮建設的進程。1965年僅有小城鎮2902個，比1961年削減了1527個。1978年有小城鎮2173個，比1954年削減了近60%，小城鎮人口由1965年的3793萬人增加至5316萬人，十多年里共增加了1523萬人，年均僅遞增117萬人[②]。

十一屆三中全會以來，我國政治、經濟、社會各方面進入了快速發展時期。從1978年開始，小城鎮建設在1984～1986年間迎來了發展高峰，1984年，民政部對建制鎮標準進行了修改，放寬了設鎮標準，并且在較大范圍內實施了撤鄉建鎮的新建鎮管理體制，小城鎮的數目以及人口都增長很快，其中小城鎮的數目從1983年末的2968個一躍增加為1984年的7186個，增長了1.42倍[③]。著名社會學家費孝通在1984年發表了《小城鎮，大問題》一文，引起了當時小城鎮發展的廣泛討論，小城鎮遍地開花，一段時間內形成了分散式的小城鎮發展道路。

2．我國實現現代化的迫切要求。

近百年來的中國歷史，從根本上說，就是中國人奮力追趕世界現代文明、實現中國現代化的歷史。從世界范圍看，現代化的實現，必須靠推進工業化進程，完成農業化向工業化轉變。17世紀中葉的英國為推進工業化進程，在全國開展了“小城鎮整理運動”，整整持續了近一個世紀的時間，這場運動在推進城鎮化的同時，極大地促進了工業化進程。我國現階段的農村，正處于實現從傳統農業向現代工業大轉折時期。著眼于現實的國情，面對各種復雜的矛盾，發展農村經濟面臨著艱難的抉擇，必須以科學的態度和求實的精神，既要把握一般性的農業社會轉型階段的規律性，又要注意現階段農村經濟的特殊性，避免農村經濟的波折，減少失誤，促使農村經濟持續健康的發展。

當今世界發展方向是信息化和全球化，在這個大背景下，解決我國農業問題的根本出路在于現代化。現代化的過程必然也是工業化、城鎮化的過程。用占世界1/22的耕地養活著占世界1/5的人口，我國農業發展有著太沉重的負擔。農業勞動力素質低、農產品附加值低、農業市場體系并不健全、農民增收緩慢，嚴重制約著農業現代化的發展。將農村的大量勞動力轉向非農產業，轉移到城鎮去，這是推進現代化建設的重大戰略問題。大批農民工涌進城市打工，說明農村勞動力的轉化、轉移已成為不可逆轉的大趨勢。根據中國的實際，與其讓農村勞動力大量盲流都市，不如結合小城鎮的建設，引導其向新興小城鎮轉移。小城鎮的興起，使得農村人口的轉移有了出路和載體，形成農產品產業化的加工集散，建立農產品的營銷網絡，推廣普及先進科技，準確快捷地傳布信息，成為開拓遠距離的廣闊市場不可缺少的支撐點。

3.城鄉經濟差距較大，二元結構制約城鄉經濟均衡發展。

自國務院1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明確將城鄉居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種不同的戶籍，并嚴格規定，除非得到許可，農村人口不得流入城市，農業戶口不得轉為非農業戶口，從而形成戶口上的城鄉分離體制。傳統的工業化經濟發展戰略已經從根本上拉開了工業和農業的生產率距離，相對于低下的勞動生產率，農業中大量的勞動力呈現為過剩和多余的狀態。按照資源配置本身的要求，過剩勞動力必然要求向城市和非農業部門轉移，然而城鄉分離體制卻限制了這種轉移，致使大量的剩余勞動力滯留在農村和農業中，并成為農村經濟的一個鮮明特征。由城鄉分離體制造成的大量剩余勞動力的滯留進一步加劇了中國經濟的二元性。由于這種城鄉二元結構的長期存在，農村與城市有著很大的差距。發展和繁榮農村經濟，實現農業和農村的全面小康，改變“二元結構”的矛盾勢在必然。現階段，農業依然是國民經濟發展的薄弱領域，“三農”問題仍然是制約和影響經濟全局的關鍵所在。在我國，農村人口占全國人口總數的70%，而金融資產不到30%，社會購買率不到40%，這就導致市場內需的“拉力”效應不明顯。與龐大的人口基數相比，耕地的有效占有量相對窄小。地少人多的矛盾突出，剩余的勞動力必然要尋求轉移，而傳統的城鄉二元經濟結構，又使得這支尋求轉移的“農業大軍”無法得到妥善的接納和消化，其中的重要因素就是城鎮化嚴重滯后于工業化水平。目前我國的城鎮化水平僅為30.4%，也就是說，在13億人口中只有30%的人口生活在城市，與同等經濟發展水平的國家相比，我國的城鎮化水平滯后10多個百分點[④]。據統計分析，農村與城市的消費水平相差15年時間。就農村經濟的一般現狀來看，“三農”問題的困擾、人多地少的矛盾加劇、地區差距和收入差距的擴大，歸根到底是因為城鄉二元經濟結構沒有得到改變。發展小城鎮成為改變城鄉二元經濟結構的重要途徑。

二．“小城鎮，大戰略”的提出。

從80年代中期開始，隨著農村經濟結構的調整和農業富余勞動力的增加及轉移，鄉鎮企業異軍突起，帶來了農村產業結構、就業結構的深刻變革和小城鎮的興起，鄉鎮企業由農村副業變為主要產業，成為農村經濟的主力軍。黨的十四大確立了建社會主義市場經濟體制的改革目標后，我國經濟發展進入新的發展階段。1992、1993年以后，我國經濟進入高漲時期，對于農產品的需求上漲，農民收入有了恢復性增長。由于經濟形勢整體轉好，大量農民進城，農民非農就業數量增加，農村流動人口增多。到90年代中期，由于農業綜合生產能力的提高，多數農產品出現了供大于求、價格低迷的局面；由于過分強調“離土不離鄉”，工業化與城市化不配套，城市化滯后于工業化，鄉鎮企業以工業為主、布局高度分散，87%的鄉鎮企業分布的村，在建制鎮鎮區的不足10%，形不成規模，經濟效益低，污染治理不便，加上亞洲金融危機和國內有效需求不足，影響了鄉鎮企業的進一步發展壯大，1997年全國鄉鎮企業的虧損面達15%，比上年增加了7個百分點，虧損額600億元，增加1／3左右，就業人數不增反降，大量產品積壓[⑤]。農村經濟迫切需要新的動力，若仍局限在農業和農村內部，已難以形成新的增長動因。

1995年4月，中國國家體改委、中央機構編制委員會、財政部、建設部、農業部、民政部、公安部、統計局、國土局等11個部委聯合發布了農村小城鎮建設的指導性文件，并于當年11月與世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織在北京召開了“中國小城鎮建設高級國際研討會”；1996年，該活動得到聯合國開發計劃署約180萬美元的研究資助，還與各省協商確定了首批57個國家級試點城鎮。到1997年末，國家級試點城鎮已經擴大到100個。1997年7月，國務院批轉了《關于小城鎮戶籍改革試點方案》，改革了小城鎮的戶籍管理制度，打破了“農業”和“非農業”戶口的二元管理模式。隨著這一系列試驗田的開花結果，小城鎮發展戰略呼之即出。

1997至1998年，一場席卷亞洲的金融危機爆發，在面臨出口不暢拉動經濟發展能力有限的情況下，小城鎮建設成為拉動內需的重要戰略舉措。1998年9月開始，中央領導就即將召開的十五屆三中全會進行了廣泛而深入的調研。9月21日至26日，江澤民到安徽，就家庭聯產承包責任制和農民增收問題進行了深入了解，并到“國家社會發展綜合試驗區”、“全國小城鎮建設試點鎮”、“全國小城鎮綜合改革試點鎮”國家級三項試點為一體的鳳臺縣毛集鎮參觀考察。10月4日至7日，他先后到江蘇、上海、浙江等三個省市的農村進行實地考察，就農業產業化經營、鄉鎮企業、小城鎮建設等一系列問題調研。在調研過程中，他指出，有計劃、有步驟地把農業勞動力轉移到新興的小城鎮和鄉鎮企業，是實現中國農業現代化的必由之路。在大力發展鄉鎮企業的同時，積極推進小城鎮建設，也是一個大戰略。認真總結經驗，進一步發展鄉鎮企業，進一步發展小城鎮，應當作為農村經濟社會發展的一個重點[⑥]。通過密集的調研，中央對于農村農業現狀有了進一步的了解，為制定新的政策措施奠定了基礎。

1998年10月14日，十五屆三中全會通過的《關于農業以及農村工作若干重大問題的決定》明確指出：“貫徹落實黨的十五大提出的戰略部署，實現我國跨世紀發展的宏偉目標，必須保持農業和農村經濟的持續穩定發展。十二億多人口，九億在農村，是我國的基本國情。農業、農村和農民問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題。沒有農村的穩定就沒有全國的穩定，沒有農民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農業的現代化就沒有整個國民經濟的現代化。穩住農村這個大頭，就有了把握全局的主動權。”[⑦]“發展小城鎮，是帶動農村經濟以及社會形態發展的一個大戰略。”[⑧]

這個大戰略的確定并不是一朝一夕的事情。對于小城鎮建設，中央一直予以高度的重視和關注。早在十四大召開后不久，江澤民在主持六省農業和農村工作座談會上明確指出：“發展鄉鎮企業要與建立社會主義新型集鎮結合起來。這是具有戰略意義的大事”[⑨]。1993年，江澤民在中央農村工作會議上曾指出“在穩步發展農業的同時，積極發展農村二、三產業，搞好小城鎮建設。必須大力推動農業集約化經營，大力發展非農產業，加速農業富余勞動力的就地轉移，繼續把發展鄉鎮企業作為振興農村經濟的一個戰略重點，尤其要加快發展中西部地區的鄉鎮企業，引導鄉鎮企業向小城鎮適當集中，使小城鎮成為區域性的經濟中心。”[⑩]

小城鎮戰略地位的確定，是社會主義市場經濟下農村經濟社會形態發展的客觀要求，也是走中國特色的城鎮化道路的重大選擇。從國民經濟的可持續發展來看，小城鎮建設是宏觀性的大問題，是決定中國經濟如何進一步健康快速發展的大問題。由于農村消費增長遲緩，加劇了國內需求不足，這種情況要是持續下去，國民經濟就很難以較高的速度持續發展。正因為這些都與小城鎮建設發展緊密相關，所以，十五屆三中全會涉及小城鎮問題時，使用了“大戰略”一詞。小城鎮建設既是帶動農村經濟以及社會形態發展的大戰略，也是擴大內需、推動國民經濟更快增長的大戰略，是我國改革與發展的一個聚集點。把發展小城鎮作為一個大戰略來實施，無疑使我國小城鎮的發展進入了一個新的發展階段。

改革開放以來，我國小城鎮的建設從作為“大問題”提出，到形成影響經濟社會發展的“大戰略”，經歷了艱苦的探索、實踐歷程，最終成為事實上的發展思路，期間積累了極為重要的經驗。十五屆三中全會召開后，我國的城鎮化建設開始著眼于城鎮化、城鄉一體化協調發展，把各地農村建設成為有中國特色的現代化的經濟發展區，使其市場化水平與城市接近，建成統一的現代市場經濟體系，徹底打破城鄉對立的二元經濟模式。2000年6月20日，針對小城鎮發展中的一些不容忽視的問題，中共中央、國務院提出了《關于促進小城鎮康健發展的若干意見》，就發展小城鎮提出了一些必須遵循的指導原則。2001年3月，《關于制定國民經濟以及社會發展第十個五年計劃的提議》以專章的形式把小城鎮建設列入五年計劃中，并指出：“推進城鎮化要遵循客觀規律，與經濟發展水平和市場發育程度相適應，循序漸進，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路，逐步形成合理的城鎮體系。”“發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑”[11]。黨的十六大上提出，“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”[12]從黨的十五屆三中全會明確提出發展小城鎮是“大戰略”，到黨的十六上進一步提出“走中國特色的城鎮化道路”，正是對多年來經驗和實踐探索的充分肯定以及總結升華。一個農村現代化、城鄉一體化的光亮遠景已浮刻在我們面前。

三．小城鎮戰略對于實現農業農村現代化、城市化的實踐意義。

在十五屆三中全會上通過的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中是這樣表述小城鎮發展的意義：發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，有利于鄉鎮企業相對集中，更大規模地轉移農業富余勞動力，避免向大中城市盲目流動，有利于提高農民素質，改善生活質量，也有利于擴大內需，推動國民經濟更快增長[13]。由此可見發展小城鎮這一符合經濟發展規律和我國國情的論斷，對實現我國農業和農村經濟跨世紀發展目標，具有非常重要的現實意義。

1.小城鎮為促進農村經濟現代化提供了良好的基礎。

工業化發展帶來現代化的生活方式，我國實現工業化過程中并不能把農民趕到城市里去接受現代化的洗禮，而是提高農村自身的工業化水平，把生活現代化送到農村。小城鎮在推進農村現代化中有著顯著的作用：第一，推進農業集約化、產業化經營，加快農業現代化發展步伐。小城鎮通過吸納農村剩余勞動力，引導大批農民向非農產業轉移，緩解“人地矛盾”，為農業集約化、規模化經營創造條件，將有效地推動農業產業化的發展，加快傳統農業向現代農業轉化。第二，促進傳統鄉鎮企業的整體升級和鄉村工業化的發展。以小城鎮為依托，對鄉村工業進行合理的空間布局，有效控制“村村點火、處處冒煙”的情況，解決農村工業分散無序狀態，使工業生產的各種要素得以聚集，不僅能解決生態惡化、資源浪費等問題，而且將降低生產成本，提高工業生產能力，促進鄉村工業的大發展。按照社會主義市場經濟機制建設起來的新型小城鎮，不僅是帶動農村經濟、而且也是帶動地區經濟持續發展的新增長點。理論界普遍認為我國已進入工業化中期階段，但我國的城鎮化卻只達到工業化初期的水平，城鎮化率與世界相比落后12.1個百分比，若將我國的城鎮化率提高到世界平均水平，意味著可以增加1.5億城鎮人口。據有關部門統計，農村人口的購買力僅相當于城市人口的42%，如果城鎮化率每提高1%，就可以轉移50萬農村人口，并形成12億多元的購買力，創造50億元國內生產總值。可見，小城鎮將是拉力極大、時效較長的經濟增長點，發展小城鎮，啟動內需的問題將從根本上得到解決。

2.小城鎮戰略是融合二元經濟社會結構、促進城鄉一體化發展的根本出路。

2002年，城鄉二元結構的概念第一次被寫進十六大的文件中，這是一個有非常重大意義的提法，因為這個提法把城鄉差別問題作為全面建設小康社會的重大阻礙。城鄉二元經濟社會結構，嚴重阻礙我國現代化的整體推進，是我國現代化面臨的最大難題。它引起了國民經濟的比例失調、工農業結構和城鄉人口結構的錯位，阻礙國民經濟健康協調發展；導致資源配置不合理程度加劇、市場需求不足、剩余勞動力轉移難等一系列問題。推進中國的現代化，必須改變二元結構狀況，促進二元結構向一元結構的轉換。完成這一歷史使命的出路在于推進城鄉一體化，而小城鎮則是促進城鄉協調發展，推進城鄉一體化進程的軸心。

3.小城鎮建設既可以傳播現代文明和現代生活方式，又能促進農民自身素質提高。

現代化的關鍵在于人的現代化，農民自身的現代化則是中國社會現代化面臨的關鍵難題，小城鎮的發展則為推進中國農民現代化發揮著至關重要的作用。小城鎮充分利用大中城市的優勢，不斷傳承作為現代文明的載體，是小城鎮的農民不斷接受現代文明的洗禮，提高現代文明素質，逐步改變長期形成的封閉、保守、傳統、落后的思想觀念，實現思想觀念和文化心理的現代化。此外，小城鎮相對集中和比較健全的學校、文化館、圖書館、體育館、電影院和有線電視等文化教育機構與設施，有利于開展各種教育科技文化活動，豐富居民的業余文化生活，有利于不斷提高進城農民文化素質和文明水準。并且，農民進入城鎮生活，通過享受現代化的生活設施，客觀上將徹底改變他們傳統的居住方式、生活方式和衛生習慣，推動著他們向現代化的目標邁進。長江三角洲、珠江三角洲等地區小城鎮崛起的實踐證明，小城鎮的發展，將逐步形成城鄉一體化的發展網絡等，縮小城鄉之間文明的差距，把城鄉有機地聯成一個充滿生機與活力的整體，逐步實現城鄉之間在制度、管理體制、市場、產業和社會文明等各方面的接軌，促使城鄉一體化向現代化的目標挺進。

四．小城鎮戰略所體現出的第三代領導集體關于農村工作的新思路。

1.前瞻視角：將小城鎮發展與工業化、現代化進程統一起來。

在我國，農業人口規模龐大是我國區別于其他國家的一個基本國情，這決定了實現工業化、現代化的歷史任務必須和小城鎮建設統一起來。發展鄉鎮企業，農村加快工業化進程的重要途徑。而發展小城鎮是推進工業化和現代化的助推器。江澤民同志運用前瞻的視角，將我國小城鎮建設與工業化和現代化進程同步推進。早在1991年，江澤民同志考察河北省農村時更是明確指出：“沒有農村的全面進步，就不可能有整個社會的全面進步；沒有農民的小康，就不可能有全國人民的小康；沒有農業的現代化，就不可能有整個國民經濟的現代化；沒有農村的穩定，就沒有全國的穩定。”[14]十四大后不久，在召開六省農業、農村座談會上，他指出:“發展社會主義市場經濟,必須堅持不懈地發展鄉鎮企業,特別是要同建立社會主義的新型小城鎮結合起來。這是具有戰略意義的大事。”[15]

實踐證明，工業化進程的發展帶動著城鎮的發展，工業化的實現過程，也是不斷支持、引導鄉鎮企業發展的進程，工業化進程帶來的要素聚集和人口集中，推動著技術進步、經濟結構調整和體制機制創新，可以提高鄉鎮企業的整體素質，不斷改變農村小城鎮的發展面貌，促進了農村城鎮化水平的提高。第三代領導集體以前瞻的視角，在我國經濟發展的關鍵時期提出了小城鎮戰略。這一戰略的提出，將我國工業化進程和農村現代化進程統一起來，隨著城鎮化水平的提高，必將推動我國工業化和現代化發展進程。

2.宏觀把握：統籌城鄉經濟社會發展。

加快小城鎮建設是盡快提高我國農村城市化水平的根本出路。江澤民從宏觀改革發展的全局，站在保持國民經濟持續快速健康發展的角度，從統籌城鄉經濟發展的方面，將農村內部結構調整與推進城市化有機結合，深入探討解決“三農”問題的新思路、新途徑。在安徽考察工作時，他就指出“我們研究農村改革、發展問題，不能脫離全國宏觀經濟的發展，不能脫離世界經濟的潮流，不能就農業論農業”[16]。他強調“研究農村問題就要考慮，合理調整城鄉經濟結構、建立城鄉統一的大市場問題，因為農村改革發展走到今天，已經超出了農村的范圍。”[17]1999年，在中央經濟工作會議上指出:“發展小城鎮是一個大戰略。城鄉差距大，農業人口多，是長期制約我國經濟良性循環和社會協調發展的重要因素。加快小城鎮建設，不僅有利于轉移農業富余勞動力，解決農村經濟發展的一系列深層次矛盾，而且有利于啟動民間投資、帶動最終消費，為下世紀國民經濟發展提供廣闊的市場空間和持續的增長動力。”[18]十六大報告中,他再次指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”“農村富裕勞動力向非農產業和城鎮轉移,是工業化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮化水平,堅持大中小城市和小城鎮協調發展,走中國特色的城鎮化道路。”[19]加速農村城鎮化進程，發展小城鎮，實現城鄉一體化，是推動農村經濟和社會發展的一個大戰略。在推進小城鎮建設道路上，江澤民高屋建瓴，以領導者的風范和決策家的英明站在我國改革發展全局，從我國國情出發，全面統籌城鄉經濟發展，就縮小城鄉差距、城鄉一體化發展問題提出了新的解決方案。

3.靈活運用：馬克思主義基本原理和中國國情相結合。

中國革命道路的最初探索就是將馬克思主義與中國國情相結合，找到了一條“農村包圍城市”的革命道路。在中國實現現代化的進程中，如何解決城鄉差距、完成結構調整、實現城鄉一體化發展，成為解決“三農”問題首先要完成的歷史問題。馬克思主義經典作家特別強調，作為革命目標性的未來社會的城鄉關系，一定要消除這種長期形成的城鄉對立。到那時“農業和工業在它們對立發展的形態的基礎上的聯合”，“把農業和工業結合起來，促使城鄉對立逐步消滅”。因此，消滅城鄉對立、實現城鄉一體，成為馬克思主義追求共產主義理想的范本模式。他們關于城鄉關系的客觀描述，為我們縮小城鄉差距，實現城鄉一體化提供了理論依據。在我國，消除城鄉對立的根本在于打破城鄉二元結構，轉移農村剩余勞動力，使人口在城鄉間的有序合理流動。江澤民曾指出“改革開放以來，鄉鎮企業迅速發展，帶動小城鎮發展，轉移了大量農業富余勞動力和農村人口。這是我們在實踐中找到的符合自己國情的農村現代化的路子。”[20]2001年，在中央農村工作會議上，江澤民指出：“必須實施城鎮化戰略，有重點地發展小城鎮，加快轉移農業富余勞動力，促進城鄉經濟協調發展”[21]。同年，在農業、農村、農民問題座談會上，他指出“提高我國的現代化水平，解決農民就業和增收問題，必須調整農村的就業結構和產業結構，走工業化、城市化的路子，把農村人口盡可能多地轉移出來。這是世界各國走向現代化的共同規律，是一個大方向。”[22]但同時他強調“關于提城鎮化還是提城市化，我看實質都是要把農村富余勞動力轉移出來的問題。根據我國國情，不能一下子就籠統地提城市化。城市化要推進，小城鎮建設也要加強。如果簡單地提城市化，可能使很多人期望值過高，實際上做不到。不論提城鎮化還是提城市化，都要根據經濟社會發展逐步推進，也就是說，我國二元經濟社會結構的問題，要在工業化、信息化的進程中逐步加以解決。”[23]他要求各地把小城鎮建設納入國民經濟和社會發展規劃，制定政策切實推進。在指導小城鎮戰略實施過程中，把馬克思主義與中國具體實際相結合，體現出解決城鄉關系的新思路和新方法，為城鄉一體化思想的形成奠定了理論基礎。

參考文獻：

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