深化金融體制改革防范金融系統風險

——學習江澤民同志深入推進金融體制改革思想有感

梁營

金融體制改革是經濟體制改革的重要組成部分。關于金融體制改革，江澤民同志有過許多論述。這些論述是他在指導我國改革開放和社會主義現代化建設的過程中，深入考察、研究金融改革與發展中出現的新問題和新矛盾，全面分析金融改革與發展中的新形勢和新任務之后提出來的新思想、新對策。這些論述指導我國金融改革與發展不斷取得新成就，并成功應對了亞洲金融危機，基本建成了與社會主義市場經濟體制相適應的金融體制。

一、20世紀90年代我國金融體制改革取得的巨大成就

金融是現代經濟的核心，在我國國民經濟中的地位和作用日益顯著。保證金融安全、高效、穩健運行，是國民經濟持續快速健康發展的基本條件。如果金融不穩定，勢必會影響經濟發展和社會穩定，妨礙改革開放和現代化建設進程。20世紀90年代，我國金融體制改革邁出重大步伐，金融環境逐步改善，金融監管力度不斷加大，金融對外開放漸為擴大，金融改革和發展取得了舉世矚目的成就。

（一）建立了以中央銀行為核心，以商業銀行為主體，多種金融機構分工合作、適度競爭的金融組織體系，有力支持了經濟持續快速健康發展。

我國是以間接融資為主體的國家，經過30多年的改革與發展，銀行已成為發展經濟的重要融資手段，成為宏觀調控的重要杠桿。沒有現代的中央銀行體制就不可能建立完善的金融組織體系，也不可能建立完善的社會主義市場經濟體制。改革人民銀行的管理體制對于深化金融體制改革，完善金融調控監管體系，防范和化解金融風險，促進國民經濟持續、快速、健康發展，都具有十分重要的意義。

我國人民銀行從1948年12月成立到1983年，既是國家金融管理機關，又承辦對工商企業和居民的金融業務。1983年9月，國務院做出《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》。從此，中國人民銀行不再辦理針對企業和個人的信貸業務，成為專門從事金融管理、制定和實施貨幣政策的政府機構。這雖然是我國金融體制中的重大改革，但從根本上說，還是在計劃經濟的思想和體制下進行的，很多方面難以適應市場經濟的需要和發展。1993年3月，江澤民同志在中央財經領導小組會議上專門就這個問題強調指出：“當前，經濟生活中的一些突出問題，有深層次原因，要從根本上解決還得依靠深化改革”，“深化金融體制改革勢在必行”，“深化金融體制改革，要有利于進一步培育和發展社會主義市場經濟，有利于同社會主義市場經濟體制和運行機制相配套。在這個前提下，要進一步理順銀行的領導體制和管理體制，建立權威的中央銀行宏觀調控體系，加強中央銀行對專業銀行的領導；要進一步深化銀行內部改革，轉換經營機制，建立銀行風險機制和約束機制，從根本上改變專業銀行吃中央銀行“大鍋飯”、企業吃銀行“大鍋飯”的狀況。”這次會議之后，中國人民銀行才真正轉換職能，肩負起金融監管及制定和實施貨幣政策的任務。1995年《中華人民共和國中國人民銀行法》頒布實施，將中國人民銀行作為中央銀行的職能和責任以法律的形式固定下來，人民銀行的中央銀行職能得到明顯加強。

1997年11月，中央召開我國最高級別的金融會議——全國金融工作會議。會后，中共中央、國務院聯合下發了《關于深化金融改革，整頓金融秩序，防范金融風險的通知》。同年底，中共中央金融工作委員會成立。中央金融工委作為黨中央的派出機關，對金融工作起領導、保證、管理、監督、協調的作用。這是我國金融體制改革邁出的重大而關鍵的一步，標志著我國黨開始真正抓住了現代經濟的“神經”。江澤民同志就這次改革指出：“這次對銀行、證券等金融機構管理體制的改革，對金融系統黨的領導體制的完善，是我國金融體制的根本性改革和制度創新。這些改革的根本出發點和主要目的，在于使人民銀行能夠更好地依法履行中央銀行的職能和職責，在于使國有商業銀行健全統一法人制度，并加快商業化進程。歸根到底，就是要把銀行辦成真正的銀行。”這次會議進一步理順了中央銀行與政府各部門的關系，使人民銀行在貨幣政策的制定和貫徹執行上擁有了更大的自主權，人民銀行的間接調控能力和金融監管能力得到進一步加強。

建立現代金融制度，其核心是把銀行辦成真正的商業銀行。1992年鄧小平同志南方談話之后，我國第一次提出建立以國有商業銀行為主體的金融組織體系的改革目標。1993年11月黨的十四屆三中全會提出“建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離”的改革措施。隨后，我國開始組建國家長期開發信用銀行、進出口信貸銀行、農業銀行三個政策性銀行，實行政策性金融和商業性金融的分離，以解決國家專業銀行身兼二任的問題，為建立真正自主經營的商業銀行創造條件。1995年《商業銀行法》頒布實施，明確要求工商銀行、中國銀行、建設銀行、農業銀行等四大國有商業銀行按現代商業銀行經營機制運行，轉變為自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束的國有獨資商業銀行。

20世紀90年代，我國銀行體制已從“大一統”模式，建設成以中央銀行為核心，以國有獨資商業銀行為主體，股份制和區域性商業銀行及多種金融機構并存的多元化體制。中國人民銀行隸屬于國務院，專門行使中央銀行職能。除中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行等四大國有專業銀行外，交通銀行、光大銀行、華夏銀行、上海浦東發展銀行、海南發展銀行、中國民生銀行、招商銀行等股份制綜合性銀行（具有商業銀行性質）和各種類型的地區性銀行得到初步發展。全國性保險公司——中國人民保險公司1980年恢復之后，一批股份制和地區性保險公司開始建立。農村信用合作社脫離與農業銀行的聯營而獨立經營，許多地區還建立了農村信用合作聯社。據統計，到2001年底，我國共有政策性銀行3家、國有獨資商業銀行4家、其他商業銀行10家、住房儲蓄銀行2家、城市商業銀行88家、非銀行金融機構328家、農村信用聯社2367家、營業性外資金融機構191家。金融體制改革使中國金融業的實力不斷增強。到2002年6月底，我國全部金融機構總資產已達24.4萬億元。從1990年到2001年，我國銀行各類貸款累計增加10.2萬億元，年均增長19.2%。金融在支持經濟社會發展中發揮了重要作用。

（二）貨幣市場和資本市場快速發展，社會資金配置和使用效率穩步提高。

伴隨現代金融機構體系的建立，有序競爭、統一開放的貨幣市場也穩步發展起來。1996年1月，中國人民銀行建立了全國統一的銀行間同業拆借市場，同年4月放開了對同業拆借利率的管制。1997年3月中國人民銀行建立了貨幣政策委員會，同年4月《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》正式頒布。這樣，中國人民銀行制定和實施貨幣政策的體系和制度逐步完善。同時，貨幣政策的操作手段逐步由過去的貸款規模直接控制為主轉變為運用多種貨幣政策工具調控基礎貨幣為主。同年6月，又建立了銀行間債券市場，允許商業銀行等金融機構進行國債和政策性金融債的回購和現券買賣，由此初步形成了全國貨幣市場的格局。貨幣市場開始成為金融機構管理資金頭寸的主要場所和中央銀行公開市場操作的重要平臺。全國貨幣供應量由1989年底的1.3萬億元快速增長為2001年底的15.8萬億元，每年增長23％。適當的貨幣供應，促進了國民經濟持續快速健康發展。

1989年到1990年，上海和深圳進行了股票制試點，帶來了大陸股票市場的空前火爆，來自全國各地的資金大量涌向股票市場。這種情況引起各方關注，也導致不少爭論。股票市場還要不要繼續辦下去是當時爭論的焦點。1990年11月，江澤民同志在參加深圳、珠海特區建立10周年慶祝活動回京途中，同時任中國人民銀行副行長的劉鴻儒同志談話時，明確表示：“可以把上海、深圳這兩個實驗點保留下來，繼續試驗不能撤。但是暫不擴大，謹慎進行，摸索經驗。”隨后，中共中央和國務院作出了實行股份制改革并建立證券交易所的決策。1990年11月和1990年12月，上海證券交易所和深圳證券交易所先后創立，我國股票市場在規模上得到迅速發展。1992年1月，江澤民同志在上海考察工作時特意到上海證券交易所，再次對設立股票市場表示支持。經過12年的快速發展，到2002年9月底，中國境內在上海和深圳證券交易所上市的公司已達1212家，投資者開戶數達6850.98萬戶，市價總值4.42萬億元，流通市值1.45萬億元（居亞洲第三），總市值占2001年GDP比重為46%。證券市場在改革投融資體制，促進產業結構調整，完善企業法人治理結構，降低企業資產負債率等方面，發揮了非常重要的作用，成為國民經濟發展的重要推動力量。

（三）金融宏觀調控水平明顯提高，金融監管由單純行政管理向系統化風險管理轉變。

金融既是現代經濟的核心，又是一種特殊的高風險的行業。金融風險主要表現在信用風險、流動風險、財務風險、市場風險和犯罪風險上。金融風險的主要特征有集中性、擴散性、隱蔽性、突發性、危重性。

中央銀行對金融機構的依法監管和有效監管是金融體制的一個重要方面，是金融管理的主要內容。在改革開放以前，我國金融機構比較單一，人民銀行集中央銀行與商業銀行于一身，既是管理者，又是經營者，既當裁判員，又當運動員，其管理職能主要是靠直接的行政命令和指令性計劃來實施，也就無所謂監管。1993年3月，江澤民同志在中央財經領導小組會議上一針見血地指出：“金融的宏觀調控能力較弱，金融市場組織形式相對落后，直接融資方式很不規范，金融機構設置不盡合理。”“要進一步強化金融的宏觀調控能力，特別是要下大氣力改進和完善間接調控手段；要進一步健全完善稽核審計制度，建立健全各項金融法規，使各類金融機構依法行事、各司其職，在法制化、規范化的軌道上活動。”為了切實轉換中國人民銀行的職能，進一步加強對金融機構的監管，1994年9月，國務院批轉《中國人民銀行關于加強金融機構監管工作意見的通知》，要求金融主管部門——中國人民銀行，依法履行對各類金融機構的設立、變更和終止的審批職責，依法對金融機構進行管理、監督和查處。1995年，《中國人民銀行法》頒布實施。這是中國的中央銀行法，是新中國建國以來的第一部金融大法。該法規定中國人民銀行在國務院的領導下對金融業進行監督管理，中國人民銀行工作重點轉向金融宏觀調控、金融監管和金融服務。它的頒布和實施，是我國金融體制改革的重要成果，標志著我國金融事業進入了法制化、規范化的軌道。隨后，我國相繼又頒布了《商業銀行化》、《擔保法》、《票據法》、《證券法》、《保險法》和《貸款通則》、《支付結算辦法》等一系列法規條例，以金融法律為核心的金融監管法律體系框架逐步建立。

隨著金融機構的不斷增加、金融市場的逐步發展和金融競爭的加劇，金融管理更加復雜，難度加大。證券公司、信托投資公司、保險公司、財務公司等多種非銀行金融機構在經濟體制改革大潮中的興起與發展，為市場經濟的發展提供了多層次、多渠道、多方位的金融服務。但是，非銀行金融機構在發展過程中也存在一些問題和隱患，如發展方向不明、嚴重超范圍經營、潛在金融風險增大。這些問題都不可小視。1993年，證券市場的監管職能從中國人民銀行分離出來，移交給新成立的證券監督管理委員會。1998年11月，保險監督管理委員會成立，專門進行保險業監管，中國人民銀行將對保險業務、保險機構和保險市場的監管職能移交給保險監督管理委員會。至此，中國銀行業、保險業及證券業實現了分業監管，這種監管職能的劃分更加有效地防范和化解了金融風險，提高了金融監管水平。

（四）金融對外開放逐步擴大，我國在國際金融事務中的地位顯著提高。

1981年7月，香港南洋商業銀行深圳分行的設立，標志著外資金融機構開始進入中國金融市場。隨著金融對外開放的逐步擴大，外資金融機構在我國獲得了長足的發展，已成為我國金融體系的重要組成部分。1997年我國先后在上海浦東新區、深圳特區批準少數外資銀行試營人民幣業務。1998年增加試營人民幣業務的外資銀行數量，業務規模也由原來的3千萬元擴大到l億元；1999年取消外資銀行在國內增設分支機構的地域限制。2001年12月，國務院正式通過了修改后的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，并于2002年2月1日正式實施，以保證金融法律法規與世貿組織的基本規則以及金融業對外開放承諾相一致。到2001年底，我國已有外國銀行的分行、獨資與合資銀行及各類非銀行金融機構390多家，其中外國銀行分行及獨資、合資銀行及其分行就有185家，其總資產380多億美元，占我國外匯貸款的40%。外資金融機構在中國的發展壯大，一方面引進了外資和先進的技術管理經驗，加快了中國金融業國際化步伐，另一方面還大大促進了我國經濟金融的發展。

積極擴大金融對外開放的同時，我國還逐步改革完善了外匯管理體制。1994年，銀行結售匯制取代外匯留成，匯率并軌，成功建立了以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度，銀行間外匯市場投入運行，人民幣順利實現了經常項目有條件可兌換。1996年12月1日，中國正式宣布接受貨幣基金組織協定第八款的要求，實現了人民幣經常項目完全可兌換。

通過擴大國際金融交流與合作，我國在國際金融事務中的地位明顯提高。我國已成為國際貨幣基金組織、世界銀行、亞洲開發銀行、非洲開發銀行、國際清算銀行、加勒比開發銀行、亞太中央銀行行長會議等國際和地區金融組織的重要成員，在國際貨幣基金組織的份額，從原來的第十一位提高到了第八位，在亞洲開發銀行的份額位居第三位。在亞洲金融危機期間，我國不僅堅持人民幣不貶值，而且向有關危機國家提供了資金援助，對亞洲乃至全球金融的穩定發揮了重要作用，贏得了國際社會的贊譽。

（五）金融電子化建設和金融業務創新快速發展，金融服務水平明顯提高。

金融電子化，是指計算機技術和通信技術在銀行及其它金融機構的業務處理和管理領域中的應用。我國金融電子化建設開始于70年代，90年代之前完成了銀行的儲蓄和對公等業務以計算機處理代替手工操作，還初步完成了銀行業務的聯網處理。1993年6月1日，江澤民同志在視察中國人民銀行清算總中心時對有關部門的負責同志指出：“集中必要的人力、物力、財力，辦一些關系經濟全局的大事情，這一點任何時候都不可少，當前尤為重要。金融電子化，就是我們亟待解決的大事情之一。”之后，我國開始實施以銀行卡聯網通用為核心的“金卡工程”建設。“中國銀聯”的成立，更是迅速推動了銀行卡的聯網通用。截止2002年底前，國有獨資商業銀行在300多個城市實現了本系統內銀行卡聯網運行，在100多個城市實現了各類銀行卡的同城跨行使用。

我國金融體制改革的過程，是一個金融不斷突破舊有體制，不斷創新的過程，是一個不斷提高服務水平的過程。這其中包括金融體制與制度的創新，比如建立以中央銀行為核心，以商業銀行為主體，多種金融機構分工合作、適度競爭的金融組織體系；包括金融組織制度的創新，比如商業性銀行與政策性銀行的分立，比如建立以證券經營機構、保險機構、信托投資機構等為主體的非銀行金融機構體系；包括金融市場的創新，比如貨幣市場和資本市場的多元化；包括金融業務與工具的創新，比如保值儲蓄、住房儲蓄、按揭貸款、信用卡、網上銀行、網上證券交易、“銀證通”等金融業務的創新；包括金融技術創新，比如證券交易電子化、信息管理電子化和辦公自動化等等。

二、江澤民同志深入推進金融體制改革思想的要點

（一）在新的歷史條件下，金融的核心作用將愈益突出，保證金融安全、高效穩健運行是國民經濟健康發展的基本條件。

江澤民同志1997年11月在全國金融工作會議上指出：“隨著我國社會主義市場經濟不斷發展，金融活動日益廣泛地滲透到社會經濟生活的各個方面，金融系統掌握著巨大的經濟資源，金融在調節經濟中發揮著越來越大的作用。進一步做好金融工作，保證金融安全、高效、穩健運行，是國民經濟持續快速健康發展的基本條件。如果金融不穩定，勢必影響經濟社會穩定，妨礙整個改革和發展的進程。因此，我們要比以往任何時候都更加重視金融工作，把金融改革和發展搞得更好。”這段話準確而深刻地揭示了金融與經濟全局之間的辯證關系，明確指出了金融工作的發展目標和方向。

金融是貨幣流通和信用活動以及相聯系的經濟活動的總稱，是人類社會商品貨幣關系發展的必然產物。隨著市場經濟的發展，尤其是在市場經濟高度發達的現代經濟中，金融的作用幾乎影響到社會經濟生活的各個方面，成為經濟運行的神經中樞，從社會資源配置、社會財富分配、商品的交換，到貨幣發行、投資就業，再到價格水平、個人收入等等，無不通過金融活動來實現。1991年春天，鄧小平同志在視察上海時就高度評價了浦東新區在開發中實施“金融先行”的做法。他說：“金融很重要，是現代經濟的核心。金融搞好了，一著棋活，全盤皆活。”這段話精辟地說明了金融在現代經濟生活中的重要地位。江澤民同志創造性地繼承和發展了這個思想。

1997年發生在中國周邊一些國家的亞洲金融危機則使中國真切地感受到了金融危機對我國經濟社會發展造成的影響和沖擊，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體準確地把握了世界大勢，帶領全國人民趨利避害，成功應對了這次危機。在指導金融工作的過程中，江澤民同志主要從三個方面闡述了金融的核心地位和作用。

第一，金融在市場配置資源中起著核心作用。市場體系包括商品市場和要素市場，金融市場作為要素市場的重要組成部分，是連接商品市場和其他各種要素市場的樞紐，也是貫通生產、流通、分配、消費各個環節的橋梁。金融市場通過多種渠道和方式，把大量社會資金籌集起來、又運用出去，實現資源配置，使整個經濟能夠運轉起來。資金配置的優化程度，直接影響整個經濟的效率和發展速度。

第二，金融是調節宏觀經濟的重要杠桿。金融體系是資金運動的總樞紐、總閘門。宏觀經濟政策，要通過金融傳導才能得以實施。國家可以根據經濟發展的需要，運用利率、匯率等多種手段，適時調節貨幣供應量，調控國民經濟運行。

第三，金融安全是國家經濟安全的核心。經濟發展中最大的風險往往是金融危機。一個國家經濟發展順利時，往往是支柱產業在前臺生機勃勃地發展，而金融業在后臺起著不可忽視的支持作用。在經濟發展不順利、出現風波時，金融風險往往就會顯露到前臺來，甚至發生金融危機。正如江澤民同志強調指出的：“西方發達國家已把控制國際金融作為控制全球的戰略手段”，“在當今世界經濟全球化趨勢加快的情況下，金融的重要性越來越突出，并且已日益成為國際政治經濟較量的工具，特別是在國際政治和經濟形勢復雜多變的情況下表現得更為明顯。從一定意義上講，沒有金融安全，最終就沒有經濟安全和國家安全。美國之所以能成為超級大國，一個重要因素就是它在國際金融領域具有明顯優勢”江澤民同志關于金融核心作用的論述不僅具有深刻的理論意義，而且對于推進金融體制改革和我國的社會主義現代化建設、防范和化解世界金融危機，也具有十分重要的現實意義。

（二）必須把銀行辦成真正的銀行，把銀行辦成現代金融企業。

要使金融在現代經濟中真正起到核心作用，必須把“銀行真正辦成銀行”。“真正的銀行”是我國金融體制改革的目標和任務，更是我國金融體制的核心和基礎。

“真正的銀行”從內涵上來講，既包括真正的中央銀行，也包括了真正的政策性銀行和真正的商業性銀行。“把銀行辦成真正的銀行”是一項系統性工程，需要一系列的改革與措施與之相配套；“把銀行辦成真正的銀行”是一項艱巨的任務，需要傷筋動骨，“核心問題是要正確認識和處理政府、企業和銀行的關系”。必須指出，從資金結算到融通資金，銀行擔負著經濟運行的重擔，因而是核心中的核心。但長期以來，中國銀行業存在著功能缺失、職責不清、監管不力、經濟效益和競爭力較低等一系列問題。歷史和現實經驗證明，“把銀行辦成真正的銀行”是解決這一問題的根本出路。

對于建設“真正的商業銀行”，江澤民同志給出了切實可行的解決思路，即“必須把銀行辦成現代金融企業”，“核心在于按照現代企業制度的要求，建立現代銀行制度。必須將這一要求貫穿到國有商業銀行綜合改革的全過程中，從根本上轉變機制，使國有商業銀行真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場主體。”“真正的商業銀行”是與市場經濟相適應的現代商業銀行，它首先應當具有企業屬性，它要按照市場經濟的規律，經營特殊的商品（貨幣）。銀行從金融市場買進貨幣商品（存款），然后進行創造加工，再賣出自己的產品（貸款及各種理財產品等），利潤是商業銀行經營狀況的直接反映。“真正的中央銀行”與“真正的政策性銀行”在本文第一部分已有涉及，在此不再贅述。

（三）必須把加強金融監管作為金融工作的重中之重。

金融的重要地位一方面來自于它支持和促進經濟社會的快速健康發展，另一方面則來自于金融風險的巨大破壞性。金融是一把雙刃劍，當經濟發展到“信息經濟”、“網絡經濟”的時候，貨幣成為一種數字符號，金融業成為一個高風險的行業，金融體制稍有漏洞，金融監管稍有不慎，后果將難以設想。

1997年的亞洲金融危機給我們敲響了警鐘。江澤民同志對這次金融危機進行了深入研究和思考，認為危機爆發的一個重要原因“就是他們的資本市場開放過快，對金融、證券監管不力。我們應從中吸取教訓，引為鑒戒，加強風險意識和防范工作”。他提出必須把加強金融監管作為金融工作的重中之重。強調加強金融監管的目的，就是建立規范的金融市場秩序，把一切金融活動納入規范化、法治化的軌道。強調理順銀行的領導體制和管理體制，建立權威的中央銀行宏觀調控機制。強調深化銀行內部改革，建立銀行風險機制和約束機制。強調加強對國際金融流動的監管，遏制國際游資的過度投機。強調加強社會信用制度建設，有效防范金融風險。

從目前各國的金融監管體制來看，經過長期的發展和調整，世界上的金融監管體制主要有統一監管模式、分業監管模式和雙峰管理模式三種類型。從上世紀80年代中期到90年代初期，我國金融監管統一由中國人民銀行負責，即最初的統一混業管理。隨著金融機構種類的多樣化和金融業務品種的飛速發展，我國分業經營格局逐步形成，我國的金融監管模式也隨即改為分業監管模式。這種監管模式是在銀行、證券和保險三個業務領域內分別設立一個專職的監管機構，負責各行業的審慎監管和業務監管。但是建立新機制并不一帆風順，總會出現新問題新挑戰。對此，江澤民同志一直強調不斷增強監管能力，提高監管水平和效率，以有效地防范和化解金融風險，保證金融業的健康穩定發展。

金融體系正常安全運行，對經濟全局的穩定和發展至關重要。近些年來，國際資本流動加快，金融風險日益加大，金融市場劇烈動蕩，重大金融危機事件迭出，特別是2008年的金融危機，波及到世界各地，對我國亦造成了極大影響和沖出。我們必須清醒地看到，目前我國金融領域還存在不少矛盾和問題。比如金融體制還不能完全適應社會主義市場經濟發展新形勢的要求，比如金融法制還不十分健全，比如金融監管還存在薄弱環節，一些金融機構違法違規經營現象還比較嚴重。當前，中國金融業的主要任務就是，防范金融風險，支持經濟發展。我們要首先把自己的事情辦好，最根本的要把經濟工作做好，要認真研究以往金融危機的癥結，引以為鑒，搞好金融體制改革。