毛澤東的行政發展思想及其當代價值

彭國甫潘信林

行政發展是正向的行政變遷，是指建立在一定社會歷史基礎上的行政體系，為適應和促進本國政治、經濟、文化朝著有利于社會進步的方向發展而進行的自我變革和不斷更新的過程。行政發展是國家發展的重要內容之一。毛澤東當年雖然沒有明確提出過行政發展這樣的具體概念，但他在長期的革命和建設實踐中，特別是在對根據地和新中國的政權建設、制度建設和機構改革等實踐探索中，積累了豐富的行政管理、建設和改革的經驗。認真總結和學習這些寶貴的歷史經驗，對于我們在新的歷史條件下，正確認識中國行政發展的目標、動力、路徑，具有重要的指導意義。

一

關于建立“新民主主義的中國”、“全心全意地為人民服務的政府”和“中國作風、中國氣派的行政管理體制”等有關論述，實際上初步確立了中國行政發展的目標。

1.關于建立一個新民主主義的國家

毛澤東曾經指出：“建設一個新民主主義的中國，‘就是說的目標’。”“新民主主義的政治、新民主主義的經濟和新民主主義的文化相結合，這就是新民主主義共和國。”要建設新民主主義的中國，一是要“為著從經濟建設去鞏固工人和農民的聯盟，去鞏固工農民主專政，去加強無產階級的領導”，為新民主主義的中國準備政治基礎；二是“沒收封建階級的土地歸農民所有，沒收蔣介石、宋子文、孔祥熙、陳立夫為首的壟斷資本歸新民主主義的國家所有，保護民族工商業”，“為著這一切，就需要進行經濟方面的建設工作”，為新民主主義的中國準備經濟基礎；三是建設“民族的科學的大眾的文化，就是人民大眾反帝反封建的文化”，為新民主主義的中國準備文化基礎。根據毛澤東的建議，1953年提出的過渡時期的總路線，即規定了在相當長的時期內實現國家工業化和對農業、手工業和資本主義工商業的改造，大力發展工業，進行大規模的社會主義建設，推進政治、經濟、文化的全面發展。

2.關于建設一個“全心全意地為人民服務”的政府

1945年，毛澤東在《論聯合政府》一文中完整地提出“全心全意地為人民服務”的重大命題，是對其一直以來堅持馬克思主義為人民服務思想的重大發展。“全心全意地為人民服務”，首先是作為中國共產黨和人民軍隊的惟一宗旨，后來又作為國家政權組織和一切機關的惟一宗旨。毛澤東認為要實現這一目標，必須做到三點：一是堅持“一刻也不脫離群眾”，相信群眾，做群眾的“學生”，拜群眾為“先生”；二是堅持“一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發”，“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益”；三是“堅持向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性”。

3.關于建設“中國作風和中國氣派”的行政管理體制

行政發展的一個具體目標就是建立一個科學的完善的行政管理體制。新中國成立初期，由于特殊的國際環境和革命形勢，迫使我們選擇了蘇聯模式，但是不久毛澤東就發現，中國的行政管理體制不能完全照搬蘇聯，要“以蘇為鑒”。在《論十大關系》中，他開始對行政管理體制作系統、全面的艱辛探索。毛澤東堅決反對西方“三權分立”狀態下的行政管理體制，認為“資產階級的共和國，外國有過的，中國不能有，因為中國是受帝國主義壓迫的國家”。他提出應該建立具有中國作風和中國氣派的行政管理體制，使行政管理體制既堅持馬克思主義的基本原理又符合本國的國情、能體現本民族的特點，具有民族特色。為此他創建了既堅持了馬克思主義的無產階級專政又有時代發展并符合中國國情的人民民主專政；創建了中國共產黨領導下的“一黨執政，多黨參政”、“長期共存，互相監督”的政黨制度和民主協商的政治制度；創建了全國統一領導下的民族區域自治制度，創建了集中領導，適當分權，充分調動中央與地方兩個積極性等自成體系、獨具特色的行政管理體制。

二

關于“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”的重要論述，實際上闡明了人民群眾的實踐是行政發展的根本動力的思想。這一科學論述，實際上從歷史唯物主義的角度，闡明了人民群眾的創造性、革命性、集體性實踐，是推動整個行政系統實現整體性發展的根本動力。

1.人民群眾的要求、意愿和期望是推動行政發展的重要力量

對行政發展的速度、力度人民群眾能否承受，對行政發展的質量、效果人民群眾能否接受，對行政發展的方向、目標人民群眾能否同意，直接關系到行政發展動力的強弱狀況。毛澤東指出，根據地的建立和鞏固的關鍵在于當地人民群眾的真心擁護和支持。蘇維埃政權、抗日民主政權的鞏固和發展，根本地在于“領導工人農民小資產階級群眾的日常經濟政治的斗爭，解決他們迫切的生活要求”。社會主義行政能夠取代資本主義行政，在中國成功地實現走社會主義道路而不是走資本主義的道路，實現行政管理的革命式發展，根本原因在于社會主義行政符合人民群眾的需要、意愿和期望，是人民群眾所熱烈歡迎和真心擁護的，是人民的選擇，是歷史的必然。

2.人民群眾所掌握的技術、方法和手段是推動行政發展的另一重要力量

先進的技術、正確的方法、科學的手段是行政發展的重要力量。1941年，毛澤東在給毛岸英、毛岸青的信中指出：“只有科學是真學問，將來用處無窮。”1958年，他更加明確、果斷地號召“把黨的工作重點放到技術革命上去”。1968年，他在《十年科技發展規劃》上批示：“科學技術這一仗一定要打，而且要必須打好。不搞科學技術，生產力無法提高。”他提出，我們的同志，無論搞工業的，搞農業的，搞商業的，搞文教的，都要學一點技術和業務，要用科學技術提高行政效率，反對和克服官僚主義。大家都要學科學、懂技術、講方法，工農商學兵都要注意這個問題。

3.人民群眾的實踐是行政發展的根本動力

（1）人民群眾通過實踐創造的物質財富是行政發展的物質基礎。毛澤東指出，社會的財富是工人、農民和勞動知識分子自己創造的。人民群眾通過自己的實踐為行政發展積累和創造了雄厚的物質財富，為行政發展夯實了物質基礎。（2）人民群眾尤其是掌握了先進科學技術的知識分子通過實踐為行政發展提供智力和技術支持。毛澤東提出：“應該大量吸收知識分子加入我們的軍隊，加入我們的學校，加入我們政府工作。”一切立志于為人民服務的知識分子都是國家和社會的財富。“今后人民的政府應該有計劃地從廣大人民中培養各類知識分子干部，并注意團結和教育現有一切有用的知識分子”，為行政發展提供必要和可能的智力與技術支持。（3）人民群眾通過實踐創造的精神財富為行政發展提供精神支持。毛澤東認為，人民群眾在勞動生產實踐之余，創造了豐富的文化財富，形成了自己的民族氣質和民族精神，具有“中國作風和中國氣質”。這種民族文化和民族精神是行政發展的動力之源。

三

關于推進“生產力與生產關系矛盾的發展”、實行“精兵簡政”、調整中央與地方利益的關系、加強思想政治建設與文化建設、搞好制度建設等有關理論和實踐，對如何推進中國行政發展的路徑作出了艱辛探索。在長期的革命和建設實踐中，毛澤東對我們黨如何做好行政管理工作進行了艱辛的探索，積累了豐富的經驗。認真總結和學習這些寶貴的歷史經驗，對我們在新的歷史條件下，進一步正確認識行政發展的路徑，深化行政管理體制改革，具有重要的理論指導意義和政策參考價值。

1.在“生產力與生產關系矛盾的發展”中推進行政發展

毛澤東堅持并發展了馬克思主義的矛盾學說。在堅持生產力決定生產關系，生產關系能動地反作用于生產力這一馬克思主義基本觀點的基礎上，毛澤東創造性地指出，生產力與生產關系之間的矛盾不僅存在于社會主義，而且是社會主義的主要矛盾。“上層建筑一定要適合經濟基礎和生產力發展的需要”，作為上層建筑重要組成部分的行政，其發展勢必決定于生產力的發展狀況，必須與當時的生產力相適應，主要是與生產力的發展水平、發展速度、發展力度相適應。同樣，它的發展方向、速度、力度，也必須適應并促進生產力的發展，而不是阻礙這一發展。毛澤東指出：“社會的變化，主要地是由于社會內部矛盾的發展，即生產力和生產關系的矛盾，階級之間的矛盾，新舊之間的矛盾，由于這些矛盾的發展，推動了社會的前進，推動新舊社會的代謝。”因此“社會的變化”尤其是行政發展，必須在“生產力與生產關系矛盾的發展”之中進行，也即在經濟基礎與上層建筑的互動中進行。

2.在“精兵簡政”即機構改革與職能轉變中推進行政發展

毛澤東十分重視根據職能的需要對行政機構進行及時、適當的改革。在抗日戰爭時期，“精兵簡政”使行政機構精簡，人員精干，工作效率大大提高，工作作風也為之一新，有力地支持了前線軍事斗爭，為順利度過難關準備了重要條件。延安時期的精兵簡政提出了一條很重要的原則：機構改革必須適應職能的要求及其變化。“要求從戰爭與農村環境著想，注意組織精干，分工合理，使政策能貫徹下去，使工作效率能大大提高，使軍事行動能靈活便利。”“組織精干，分工合理”與“使政策能貫徹下去，使工作效率能大大提高，使軍事行動能靈活便利”，其實質就是機構與職能的配置相適應。但是這次改革的重點是精簡機構，因而還沒有來得及很好地解決職能轉變的問題。對于后一問題的解決，毛澤東在黨的七屆二中全會的報告中已有所重視。他首先站在歷史的高度上，勾勒了職能轉變的歷史軌跡：“從一九二七年到現在，我們的工作重點是在鄉村，在鄉村聚集力量，用鄉村包圍城市，然后取得城市，采取這樣一種工作方式的時期現在已經完結。從現在起，開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期。黨的工作重心由鄉村移到了城市。”接著，他又具體地指出，一切工作必須以生產建設，以經濟建設為中心，“城市中其他的工作，例如黨的組織工作，政權機關的工作，工會的工作，其他各種民眾團體的工作，文化教育方面的工作，肅反工作，通訊社報紙廣播電臺的工作，都是圍繞著生產建設這一個中心工作并為這個中心工作服務的”。

3.在中央與地方利益關系的調整中推進行政發展

在中央與地方利益關系上，毛澤東認為中央必須代表、維護整個國家的根本利益、長遠利益，同時兼顧、尊重和保護地方利益。毛澤東認為，地方要向中央力爭地方利益，正當的獨立性，正當的權利，省、市、縣、區、鄉都應當有，都應當爭；同時，中央要向地方適當分權，“經濟工作要統一，但要分級管理，要在統一計劃下各省負責”。在中央與地方的關系上，毛澤東主張在中央統一領導、全國一盤棋的前提下，各地“因地制宜，各搞一套”，“中國應該學美國把責任和財富分散到五十個州的那種發展辦法，中央政府不能什么都干。中國必須依靠地區和地方的積極性”。但是如何科學、明確地確定中央與地方利益、權力的邊界與各自的內容，并給地方爭取正當利益提供適當的渠道和制度保障；如何既能維護、鞏固中央的權威，又能充分調動、保護地方的積極性，則是我們過去和現在都面臨的重要課題。

4.在思想政治建設與文化建設中共同推進行政發展

重視思想政治建設是毛澤東歷來堅持的一項重要原則和工作方法。他指出：思想政治工作是其它一切工作的生命線。早在井岡山斗爭時期，他就提出共產黨內存在著各種非無產階級的思想，“若不徹底糾正，則中國偉大革命斗爭給予紅軍第四軍的任務，是必然擔負不起來的”。在延安整風運動中，以及后來的歷次思想政治教育活動中，毛澤東成功地運用理論學習和宣傳的手段，通過整風運動的形式大力加強思想政治建設，推進行政發展，取得了顯著的成效。1940年，毛澤東撰寫《新民主主義論》時，就講到需要一場文化戰線上的革命，必須打倒反動文化，樹立進步文化，“這類反動文化是替帝國主義和封建階級服務的，是應該被打倒的東西。不把這種東西打倒，什么新文化都是建立不起來。不破不立，不塞不流，不止不行，它們之間的斗爭是生死斗爭。”1942年，他所作的《在延安文藝座談會上的講話》，進一步為文化戰線上的革命指明了方向。應當說，這次講話確定的文化方針（百花齊放，百家爭鳴），為抗戰勝利和全國的解放開辟了文藝戰場并有力地支持了當時的政治斗爭和軍事斗爭。“文化是精神的東西，它有助于政治民主”，有助于行政發展。重視文化建設推進行政發展，是毛澤東有關思想的重要內容和特點之一。

5.在制度建設中全面推進行政發展

制度問題向來被認為是毛澤東行政管理思想的薄弱環節，也是被歷來的研究所忽視的。而實際上，毛澤東有相當豐富的關于制度和制度建設的闡述和實踐。他主張從思想上、理論上和實踐上加強正式的法律制度和非正式的道德倫理制度建設。（1）從思想上重視正式制度建設。1956年初，毛澤東先后招集國務院34個部委及有關專家著手改進行政管理體制。他指出，“光從思想上解決問題不行，還要解決制度問題。人是生活在制度中的，同樣的那些人，施行這種制度，人們就不積極，敲鑼打鼓，積極性也提不起來，施行另外一種制度，人們就積極起來了。”“思想問題常常是在一定情況和制度下產生的，制度搞對頭了，思想問題也容易解決。”（2）從實踐上加強正式制度建設。從《興國土地法》到《中華人民共和國土地法大綱》、《土地改革法》，從《中華蘇維埃共和國憲法大綱》到《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中華人民共和國憲法》，毛澤東不斷地根據實際情況的變化推進制度的更新和變革，加強制度建設。（3）重視和強調非正式制度中倫理道德規范的建設。毛澤東這方面的論述有三個特點：第一，注重宇宙關懷的自我實現。青年毛澤東認為，“人類之目的在實現自我而已，實現自我者，即充分發達吾人身體及精神之能力至于最高之謂。”這里，毛澤東的自我實現并不是僅指個人層面的自我實現，而是整個人類的自我實現，是一種宇宙關懷，是一種終極關懷，是人類與宇宙的統一，是“吾”與宇宙的合一。第二，尊重個人的集體主義。毛澤東認為社會主義的行政倫理規范應當也只能是集體主義，但是他并不完全否定個人利益，個人利益與集體利益在根本上是一致的，正當的個人利益應當予以保護和支持。第三，主張“五愛”指導的人道主義。毛澤東認為：“只有具體的人性，沒有抽象的人性。”提出“救死扶傷，實行革命的人道主義”，批判了資產階級標榜的無階級差別的“博愛”思想，提出了“愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛護公共財產”的“五愛”思想和國際主義精神。

四

毛澤東有關行政管理、建設和改革的探索，尤其是涉及到行政發展目標、動力和路徑的有關論述，后來直接為鄧小平所繼承和發展，成為鄧小平行政發展思想的重要理論來源，對中國行政發展的理論與實踐具有重要的指導意義。

1.有助于明確中國行政發展的整體思路

毛澤東強調必須從根本上改造社會、改造中國，用先進的社會主義制度實現中國的工業化和現代化，實現民族的獨立和國家的富強。在涉及行政發展的問題上，毛澤東首先選擇了行政變革，要求用社會主義行政系統地、徹底地取代落后的國家行政。在社會主義基本制度確立以后，毛澤東認為需要繼續進行行政改革以鞏固和擴大行政變革的成果，推進行政發展。毛澤東的這一思想后來為鄧小平所直接繼承和發展。在改革開放的新時期，鄧小平就提出了“精簡機構是一場革命”，改革就是革命，改革就是社會主義制度的自我完善和自我發展的科學論斷。從而明確了通過社會革命的方式實現行政系統的整體變遷，并在行政變革的成果——社會主義行政的基礎之上，以連續的行政改革不斷地推進行政發展的整體思路。

2.有助于確立中國特色的行政發展研究范式

中國行政發展研究需要有一套具有中國特色的指導思想、研究思路和根本方法。科學有效的研究范式必須與特定的政治、經濟、文化和歷史條件相符合，與一國的具體國情相適應。實踐證明，照搬照抄西方的研究范式必然“食洋不化”，墨守傳統的研究范式必然“食古不化”。行政發展研究必須以馬克思主義為指導，必須把馬克思主義的基本原理與中國的具體實踐相結合，同時考慮到中國行政的歷史習慣、文化背景、政治傳統、經濟基礎和國際環境。毛澤東的歷史唯物主義研究方法，決定了他的行政管理、建設和改革思路必然是“從群眾中來，到群眾中去”，“從實踐中來到實踐中去”，在人民群眾這一行政主體和行政客體相統一的實踐中研究行政發展的基本規律。運用馬克思主義階級分析這一根本方法，在經濟基礎與上層建筑的辯證運動中探索行政發展的規律。在此研究范式下，毛澤東初步認識到行政發展是國家發展的重要內容之一，并且決定于國家發展，揭示了行政發展與國家發展的關系，也為從國家發展角度研究行政發展開辟了新的道路。毛澤東對行政發展基本路徑的有關論述，不僅為當代中國行政發展實踐提供了科學的思想指導，在理論上也初步建構了行政發展路徑研究的基本架構。他有關制度建設的論述，尤其是加強法律制度建設和加強倫理道德建設的思想，為新時期將依法行政和以德行政有機統一起來提供了重要的理論指導。他對歷史唯物主義行政發展動力思想的有關闡述，為新時期堅持人民群眾的主人翁地位，堅持全心全意為人民服務，堅持“立黨為公，執政為民”，著力構建服務型政府，提供了行政發展理論方面的思想支持。毛澤東對行政發展目標的有關描述，則具體地規定了中國行政發展的前途和未來，并且初步預設了中國行政發展的行為準則、目標追求和價值取向。

3.有助于堅持走中國特色的行政發展道路

行政發展道路問題，實際上就是行政發展模式選擇的問題。在這一問題上，毛澤東認為既要堅決反對照抄照搬蘇聯高度集權模式，又要堅決反對采用西方三權分立模式，既要堅持馬克思主義的指導思想，又要立足中國國情，與中國的具體實踐相結合。在國家行政權力的分配上，毛澤東提出在維護中央的權威和國家的宏觀調控下，適度分權，給地方自主活動的空間，調動中央和地方兩個積極性。在國家行政利益的分配上，毛澤東認為中央必須代表、維護整個國家行政的全局利益、根本利益、長遠利益，同時兼顧、尊重和保護地方行政利益，正當的獨立性，正當的權利，省、市、縣、區、鄉都應當有，都應當爭，但是要堅決杜絕和防止部門主義、地方保護主義。地方行政和區域行政必須服從和維護中央，保證國家政令暢通，全國一盤棋。其根本的特點是堅持社會主義的議行合一，堅持民主集中制和人民代表大會制度，堅持黨對政府在政治方向、政治原則上的領導。

（來源：《馬克思主義研究》2007年第7期）