【項目論壇】

堅持中國共產黨在統一戰線中的領導權是統一戰線最根本的問題。黨對統一戰線的領導方式隨著國情、社情的變化而變化，新中國成立后，黨對統一戰線的領導方式大致經歷了法律保障、政策統領、制度彰顯和法治主導四個特色比較鮮明的階段。

第一階段（1949年9月—1954年8月）：以法律保障為主要特點。法制主導型是指黨的統一戰線的主張以立法方式表現，通過法律推進統一戰線工作。1949年制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》（下簡稱《共同綱領》）規定：由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式……在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權。此次會議通過的《中國人民政治協商會議組織法》以法律的方式規定：中國人民政治協商會議為全中國人民民主統一戰線的組織，旨在經過各民主黨派及人民團體的團結，去團結全中國各民主階級、各民族，共同努力……以建立及鞏固由工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的獨立、民主、和平、統一及富強的中華人民共和國。此后還頒布了一系列有關統戰工作的法律條款。

值得指出的是，盡管這個時期立法制度并未形成，除了《共同綱領》規定政協代行人大的職權，《中華人民共和國中央人民政府組織法》規定中央人民政府委員會有制定并解釋國家的法律、頒布法令的權力外，哪些機構享有立法權、立法權限有多大并沒有明確的規定，但是以上條例、通則、辦法等或者有政協組織法的授權，或者由政務院制定，而且采用法律形式，內容具有法的效力，因此，都可以被視為法律。可見，這個時期的統戰工作主要是通過法律來推進和保障。當時的領導人十分重視依靠法律來推進工作。

第二階段（1954年9月—1989年12月）：以政策統領為主要特點。政策是國家、政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而制定的行動準則。靈活多變、及時調整是政策的最大特點。

法律保障轉入政策主導，最主要的原因是1954年第一屆全國人民代表大會制定了憲法，人民政協不再代行人大的職權。誠如憲法序言中所說：“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線”。憲法序言同時強調：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用”。

針對不同的背景、不同的任務、不同的對象，黨制定了不同的統戰政策。譬如，1956年1月，關于知識分子問題會議確立了正確對待知識分子問題的政策；在《論十大關系》一文中，提出了共產黨與民主黨派“長期共存、互相監督”的方針；在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中，提出了對工商業者、知識分子、民主黨派、少數民族的政策。1978年11月的《中共中央組織部關于落實黨的知識分子政策的幾點意見》將原有的對知識分子“團結、教育、改造”的政策調整為充分信任，放手使用，等等。

此期國家領導人或中央文件在提到統一戰線時，大多采用“政策”。例如，1979年中共中央批轉的全國統戰工作會議文件《新的歷史時期統一戰線的方針任務》中專門談到了“新時期統一戰線的基本政策”。1982年胡耀邦同志在全國統戰工作會議的講話中，講到統戰工作應該抓好的幾件事中，就有“狠抓各種政策的落實，包括對民主黨派的政策，對知識分子的政策，對起義人員的政策，對原工商業者的政策以及對歸國僑胞的政策，等等。”當然，這個時期還留有“法制型”的痕跡。如1957年1月出臺了《中國人民政治協商會議全國委員會地方工作委員會暫行組織簡則》，此外也有制度的萌芽。

第三階段（1988年5月—2014年10月）：以制度彰顯為主要特點。由政策統領轉入制度主導主要是因為黨的十一屆三中全會后，國家治理由主要依靠政策向開始重視法制轉變。

其一，這個時期，進行了大量的建章立制工作，統戰制度體系基本搭建完成。從1988年到2005年，完成了政協全部機構（全體會議、常務委員會、專門委員會、秘書長、主席會議）的規則。政治協商、參政議政、民主監督是政協的三大職能，為確保這些職能的履行，出臺了一系列制度，確認了政治協商、民主監督、參政議政的目的、主要內容、主要形式，并規定了保障性的要求。

其二，從黨和國家領導人的講話以及中央重要文獻看，統戰的制度建設已經提到了議事日程。這個時期“制度”出現的頻率較高。譬如，江澤民同志就曾指出：按規定應當交政協協商的問題，一定要在決策之前交政協協商，并在協商中認真聽取各方面的意見。

其三，在政協的規范性文件中多次出現了“制度化”的提法。如，1989年1月的《政協全國委員會關于政治協商、民主監督的暫行規定》、1995年1月的《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》、2005年2月的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、2006年2月的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》都能看到加強統一戰線“制度化”建設的提法。

第四階段（2014年10月至今）：以法治主導為主要特點。法治主導型是指共產黨對統一戰線的領導主要依靠“法治”推進。這個階段始于2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》通過，標志性事件則是2015年中共中央政治局審議通過《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》。這是第一個關于統一戰線工作的黨內法規，也是我國第一個將“統一戰線”與“法”連接起來的規范性文件。當然，法治主導型還只是剛剛開始，還有很多的工作要做。

建立黨領導統戰工作的法治化長效機制，需要做好以下幾項工作：一是要思想上認同統一戰線法治主導。中國共產黨提出要全面推進依法治國，并且出臺了專門的黨內法規，這意味著，執政的中國共產黨已經認識到實現統戰的依法而治會增強執政的合法性，進而提升執政能力。二是要制定科學的統一戰線法律。與第一階段的法制主導型相同的是，法治主導也要有相關的立法，不同的是更強調立法的科學性，要完備法律體系，進一步明確、具體法律規范，突出針對性、可執行。三是要讓“依法”開展統戰工作成為主要方式。努力實現依法領導統戰工作，依法開展統戰工作。

（作者為國家社科基金項目“立法協商研究”負責人，湖南師范大學教授）