摘要：抗戰(zhàn)爆發(fā)后邊區(qū)民主政治的發(fā)展前后經(jīng)歷兩個階段。從蘇維埃式的“階級民主”變?yōu)閰⒆h會式“議會民主”，再由“議會民主”過渡到人民代表會議式的“人民民主”。在此過程中，中共通過新民主主義理論的建構(gòu)，既實現(xiàn)了理論創(chuàng)新，也實現(xiàn)了對社會資源的整合，贏得社會民眾的廣泛支持。特別是中共對邊區(qū)的治理和民生的改善，以及黨領(lǐng)導(dǎo)下“一元化”實體民主與“黨派協(xié)商”觀念民主的運用，使中共的革命行為與現(xiàn)代民主有機(jī)融合。這不僅意味著國民黨在內(nèi)戰(zhàn)開始前的“先天下之亡而亡”，更為中共破解民國以來的民主難題提供了新的可能，并為未來中國現(xiàn)代國家的民主建政打開了一個通道。

關(guān)鍵詞：抗日戰(zhàn)爭；中國共產(chǎn)黨；民主形式的中國化；現(xiàn)代國家建設(shè)

清末以降，中國邁向現(xiàn)代國家的大幕徐徐拉開。西方民主思想的傳入動搖了數(shù)千年來的封建價值倫理，建構(gòu)民主國家成為中國政治發(fā)展的中心內(nèi)容。然而，實行民主政治、建構(gòu)現(xiàn)代國家卻遠(yuǎn)比想象的復(fù)雜。1912年民國肇造，確立了西方式民主政治體制，但這一被寄予厚望的體制并沒有使中國政治步入正軌。帝制被推翻后，新制度由于缺乏整合社會資源的能力，非但沒能在中國實現(xiàn)，反而導(dǎo)致武人當(dāng)權(quán)和軍閥混戰(zhàn)。此后，承載民族國家建設(shè)希望的國共兩黨，圍繞如何建設(shè)現(xiàn)代國家，各自開出藥方。以孫中山為代表的國民黨人謀求獨裁，希望通過“立黨救國”“以黨建國”“以黨治國”的黨治方式實現(xiàn)國家與社會整合，結(jié)果由于領(lǐng)袖集權(quán)、黨員治國遭到失敗。中共則從分析中國社會性質(zhì)、動員群眾入手，以無產(chǎn)階級民主的基本理論和基本原則為指導(dǎo)，創(chuàng)建人民民主制度，積極回應(yīng)現(xiàn)代民主的挑戰(zhàn)。特別是抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中共迅速提出民主主張，成功將民主政治同社會改造結(jié)合，贏得了廣泛的社會認(rèn)同。值得注意的是，在這一過程中，中共在鄉(xiāng)村所發(fā)起的民主運動，不僅引發(fā)了中國社會的深層次變動，亦改變了民初以來的黨爭格局，取而代之以一種全新的黨派協(xié)商形式。這種新民主政治模式的興起，使得清末以降，特別是民初以來現(xiàn)代民主國家的努力方向為之一變，政黨與政黨之間、政黨與社會之間逐漸分離的趨向也因之逆轉(zhuǎn)，根據(jù)地政治制度成為當(dāng)代中國民主制度建構(gòu)的邏輯起點。

關(guān)于抗戰(zhàn)時期根據(jù)地民主政治的研究，目前研究成果大多圍繞民主政權(quán)建設(shè)（參見朱江、張希民：《簡論晉察冀抗日根據(jù)地民主政權(quán)建設(shè)》，《歷史教學(xué)》2006年第1期；岳謙厚、李衛(wèi)平：《村選與根據(jù)地基層政權(quán)建設(shè)——1941年晉西北抗日根據(jù)地村選考析》，《黨的文獻(xiàn)》2010年第5期；鞏瑞波：《抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)的鄉(xiāng)選運動》，《黨史研究與教學(xué)》2011年第4期。） 、選舉與社會動員的關(guān)系（參見陳廷湘：《抗日根據(jù)地的民主政治與抗戰(zhàn)民眾動員》，《社會科學(xué)研究》1997年第3期；王建華：《改造民主：抗戰(zhàn)時期“三三制”選舉的革命面像》，《南京社會科學(xué)》2010年第9期；何詠梅、楊高男：《抗戰(zhàn)時期的“三三制”政權(quán)》，《廣西社會科學(xué)》2005年第12期。）、中共領(lǐng)導(dǎo)人的民主思想展開（關(guān)于抗戰(zhàn)時期毛澤東民主思想的研究，參見王安平、曾慶亮：《抗戰(zhàn)時期毛澤東的民主政治思想》，《毛澤東思想研究》2006年第4期；舒文、王憲明：《試論毛澤東抗戰(zhàn)時期民主思想與實踐》，《清華大學(xué)學(xué)報》1996年第1期。關(guān)于謝覺哉民主思想的研究，參見馬成：《謝覺哉關(guān)于民主和邊區(qū)參議會思想新論》，《東北師大學(xué)報》2011年第3期；韓大梅：《謝覺哉與新民主主義憲政建設(shè)》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報》1999年第6期。），對根據(jù)地民主制度的構(gòu)建，以及民主選舉的影響進(jìn)行探討，其價值在于推動學(xué)界了解民主具體實行過程中的實際情況及實際存在的問題，以及根據(jù)地民主政治的實施對調(diào)動邊區(qū)人民的抗日積極性和鞏固發(fā)展根據(jù)地所起到的積極作用。然而，從另一方面看，以上研究的研究對象和視角都存在一定局限性，以至于我們無法從上述片面的視角拼接出一個根據(jù)地民主政治變遷的整體輪廓，進(jìn)而影響對該問題得出一個整體的看法。特別是中共的民主觀與根據(jù)地民主體制構(gòu)建之關(guān)聯(lián)、民主制度的變遷，以及抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線條件下中共革命行為如何協(xié)調(diào)與現(xiàn)代民主的關(guān)系，研究都較為薄弱。本文即擬對中共革命與根據(jù)地民主政治在策略轉(zhuǎn)變（思想層面）、政體改變（政治層面）和民眾認(rèn)同（社會層面）三個領(lǐng)域之間的互動進(jìn)行考察，并對抗戰(zhàn)時期中共如何協(xié)調(diào)自身革命與現(xiàn)代民主之關(guān)系，以及邊區(qū)民主制度與新中國民主制度形成之歷史關(guān)聯(lián)進(jìn)行探討。文中疏漏與不足之處，尚祈指正。

一、抗戰(zhàn)前中共革命策略和邊區(qū)國體的轉(zhuǎn)變

近代以來民主自西方興起并席卷世界，旨在推翻封建專制政權(quán)的一種意識形態(tài)和指導(dǎo)革命行動的理論武器。但在現(xiàn)代國家的建設(shè)過程中，社會對民主的認(rèn)識隨著資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級兩大對立階級產(chǎn)生分化，形成兩種不同的認(rèn)識：一種是以自由主義為核心，按照平等和少數(shù)服從多數(shù)原則管理國家事務(wù)的資產(chǎn)階級民主；另一種是無產(chǎn)階級民主，主張在人民內(nèi)部實行充分的民主，但在階級革命未取得勝利以前，為打擊敵人的破壞活動，對敵人實行專政。從上述對國體的不同認(rèn)識出發(fā)，圍繞國家政權(quán)的具體組織形式即政體亦形成兩種不同看法：一種是以普選為基礎(chǔ)，在代議制、多黨制的政治架構(gòu)下，實行行政、立法、司法三權(quán)分立、彼此制衡的議會制或總統(tǒng)制的資產(chǎn)階級民主政體；另一種是以無產(chǎn)階級專政為原則，取消分權(quán)，謀求行政權(quán)與立法權(quán)相統(tǒng)一且政權(quán)完全歸人民所有的國家政權(quán)組織形式。作為無產(chǎn)階級革命政黨，中共在無產(chǎn)階級民主的理論指引下，國共分裂后提出蘇維埃的口號，建立無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)下的“工農(nóng)民權(quán)獨裁制性質(zhì)政權(quán)”（《中國現(xiàn)狀與共產(chǎn)黨的任務(wù)決議案》（1927年11月9日—10日），中共江西省委黨史研究室、中共贛州市委黨史工作辦公室、中共龍巖市委黨史研究室編：《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫?黨的系統(tǒng)》第1冊，江西人民出版社，2011年，第75頁。），主張按俄國模式建立共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的階級專政。1931年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定“政權(quán)性質(zhì)是工農(nóng)民主專政”（逄先知、金沖及主編：《毛澤東傳》（一），中央文獻(xiàn)出版社，2011年第2版，第275頁。）；1934年1月召開的第二次全國蘇維埃代表大會再次重申，“反革命的一切宣傳和活動，一切剝削者的政治自由，在蘇維埃政權(quán)下都絕對禁止”，“蘇維埃對于工農(nóng)群眾是這樣的廣大的民主，但對于地主階級、對于進(jìn)行反革命活動的資本家、富農(nóng)，必須堅決的加以暴力的鎮(zhèn)壓”（中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第11冊，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第161—162、179頁。）。

然而，這種激進(jìn)的暴力革命明顯超越了中國社會的發(fā)展階段。在國民黨對蘇區(qū)的“圍剿”和封鎖下，蘇區(qū)既面臨來自外在的壓迫，也存在內(nèi)生瓶頸的制約，面積日趨減小，人力、物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、政治資源日顯匱乏，加之國民黨的妖魔化宣傳，革命陷入絕境。最終1934年中央蘇區(qū)在國民黨軍五次“圍剿”的巨大壓力下，隨著主力紅軍的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移而易手。如何贏得生存與發(fā)展空間，是中共必須直面的問題。

中共意識到，要想走出革命困境，必須調(diào)整自己的行動綱領(lǐng)、斗爭策略和行動方向。“像過去那樣過分的性急是不行的，像過去那樣老在狹小的圈子里打轉(zhuǎn)，是干不出大事情來的”，“當(dāng)革命形勢已經(jīng)改變的時候，革命策略、革命的領(lǐng)導(dǎo)方式也必須跟著改變”，“目前時局要求我們勇敢地拋棄關(guān)門主義，采取廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，防止冒險主義。不到?jīng)Q戰(zhàn)的時機(jī)，沒有決戰(zhàn)的力量，不能冒冒失失地去進(jìn)行決戰(zhàn)”，“如果說，我們過去的政府是工人、農(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級聯(lián)盟的政府，那么，從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)改變?yōu)槌�了工人、農(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級以外，還要加上一切其他階級中愿意參加民族革命的分子”（《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第152—153頁、第156頁。）。此時中日民族矛盾激化的歷史背景也為中共轉(zhuǎn)圜自身政策提供了一個有利契機(jī)。中共認(rèn)為，抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線具有長期性質(zhì)，抗戰(zhàn)的任務(wù)和動力與蘇維埃時期革命的任務(wù)和動力不同。中共六大確定中國革命的任務(wù)是：“打倒帝國主義，消滅國內(nèi)的封建主義殘余，推翻國民黨政權(quán)，建立蘇維埃政權(quán)，革命的動力是工農(nóng)。而現(xiàn)在抗日戰(zhàn)爭的任務(wù)是驅(qū)逐日本帝國主義，清除國內(nèi)的親日派，實行國共合作并建立民主共和國（它將不具有非資本主義性質(zhì)）。參加這場新的戰(zhàn)爭的不僅有工農(nóng)，還有小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級。因此，民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策和國共合作不僅是黨的策略的改變，而且是戰(zhàn)略性質(zhì)的改變。”（中共中央黨史研究室第一研究部譯：《共產(chǎn)國際、聯(lián)共（布）與中國革命檔案資料叢書》第18冊，中共黨史出版社，2012年，第54—55頁。）在這種情況下，不僅是“工農(nóng)蘇維埃”不復(fù)存在，就是“蘇維埃共和國”本身也失去存在的意義。1936年9月，就連蔣介石——這個被中共視為不共戴天的仇敵，也被視為可以聯(lián)合的統(tǒng)戰(zhàn)對象。毛澤東解釋說：“中國最大的敵人是日本帝國主義，抗日與反蔣并提是錯誤的。……我們不要提出打倒中央軍及任何中國軍隊的口號，相反地，要提出聯(lián)合抗日的口號。”（中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東文集》第1卷，人民出版社，1993年，第438—439頁。）上述講話已表明，中共認(rèn)為根據(jù)地政權(quán)不僅僅歸屬工農(nóng)，而應(yīng)屬于一切抗日的階級、階層和黨派。此時中共對政權(quán)的認(rèn)識突破了原有階級基礎(chǔ)的局限性，從“工農(nóng)”到“人民”，擴(kuò)大了群眾基礎(chǔ)，積極推動民族革命統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立。

與此同時，國內(nèi)各黨派各團(tuán)體亦把民主視作是解決國內(nèi)問題的良藥，主張召開國民大會、制定憲法、建立民主政治。民主成為一個政黨獲得生存和發(fā)展的主要依據(jù)。在這種情況下，中共褪去工農(nóng)民主專政的國體，并將蘇維埃式的政體向民主共和制度轉(zhuǎn)變。1936年8月10日，中共中央召開會議，明確提出可以與國民黨政府討論蘇維埃和紅軍的改制改編問題。同月15日，共產(chǎn)國際發(fā)出政治指示，委婉地同意中共放棄蘇維埃的名義，提議由“中國共產(chǎn)黨發(fā)表聲明，主張建立統(tǒng)一的中華全國民主共和國，主張在普選基礎(chǔ)上召開中華全國議會和成立中華全國國防政府”，而“蘇區(qū)將愿意在這樣一種情況下加入這一統(tǒng)一的中華全國民主共和國，參加中華全國議會，并準(zhǔn)備在自己區(qū)域內(nèi)實行適用于全中國的民主制度”（《共產(chǎn)國際有關(guān)中國革命的文獻(xiàn)資料》第3輯，中國社會科學(xué)出版社，1990年，第9頁。）。中共立即對此表示擁護(hù)，并于25日提出建立頗具西式資產(chǎn)階級意味的“民主共和國”、組織“民主國會”與“民主政府”（《毛澤東文集》第1卷，第429頁。）。此后基于上述建立抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線需要，中共先后數(shù)次公開宣誓實行民主。1937年2月10日，中共中央再度致電國民黨五屆三中全會，提出“在特區(qū)政府區(qū)域內(nèi)，實施普遍的徹底的民主制度”。5月，毛澤東在蘇區(qū)黨代表大會上宣布蘇區(qū)將實施新的民主制度，建立抗日與民主的示范區(qū)抗戰(zhàn)初陜甘寧邊區(qū)被稱為特區(qū)或蘇區(qū)。（參見謝覺哉：《民主政治的實際》，《共產(chǎn)黨人》1940年第6期。）。9月，中共繼而宣布取消中華蘇維埃共和國的稱號，將中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處，改為中華民國特區(qū)政府暨陜甘寧邊區(qū)政府，“蘇維埃”正式退出中國的政治舞臺。另一方面，為貫徹實行民主，1939年陜甘寧邊區(qū)政府通過《抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》，實行直接、普遍、平等、不記名的選舉，增強人民的自治能力；保障人民享有言論、出版、集會、結(jié)社、信仰、居住、遷徙、通信自由；宣布除司法系統(tǒng)及公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行其職務(wù)外，任何機(jī)關(guān)、部隊、團(tuán)體不得對任何人加以逮捕、審問或處罰，人民有“用無論何種方式，控告任何公務(wù)人員非法行為之權(quán)利”（李光、王致中等編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第26頁。）。如此一來，中共通過樹立自身民主進(jìn)步的形象，為革命注入活力，保證了在根據(jù)地執(zhí)政的合憲性和正當(dāng)性。

值得注意的是，此時中共雖揭橥實行民主，但民主的內(nèi)涵卻與社會主流看法并不相同。究其緣由，乃由于馬克思主義認(rèn)為，國家最終是會消亡的，無產(chǎn)階級民主也會自行消亡。“無產(chǎn)階級為了奪取政權(quán)需要民主的形式，然而對于無產(chǎn)階級來說，這種形式和一切政治形式一樣，只是一種手段。”（《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，2012年，第565頁。）馬克思、恩格斯并沒有否定民主的價值，但他們也沒有把民主作為未來社會的價值目標(biāo)，而是把它當(dāng)作未來社會的實現(xiàn)手段。受這種意識形態(tài)影響，中共認(rèn)為民主實質(zhì)是一種手段，是為黨完成某個特定歷史階段的任務(wù)、使命服務(wù)的。與資產(chǎn)階級民主實行的“政黨競爭”“議會民主”“新聞自由”“言論自由”不同，無產(chǎn)階級民主主要表現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下的廣大人民群眾參加的反對一切反動勢力的革命運動。“民主”主要是執(zhí)政黨廣開言路，允許別人（下屬或一般黨員、一般群眾）講話，行事開明，而非獨斷專行1944年底毛澤東指出“我們工作作風(fēng)中的一項極大的毛病,就是有些工作人員習(xí)慣于獨斷專行,而不善于啟發(fā)人們的批評討論,不善于運用民主作風(fēng)。”（參見《毛澤東文集》第3卷，人民出版社，1996年，第242頁。）。另一方面，從抗戰(zhàn)革命的現(xiàn)實情況考慮，中共認(rèn)為，即使是實行“民主”，也離不開“集中”，因為“民主”要達(dá)到的目標(biāo)只有通過“集中”才能實現(xiàn)。具體在抗戰(zhàn)御敵的歷史條件下，沒有集中，就不能抗戰(zhàn)，而不能抗戰(zhàn)，即使民主，也沒有任何意義。因此，政府在行政中，一方面固然需要發(fā)揚民主，順應(yīng)民意；另一方面也需要集中，只有這樣，政府才會強大，抗戰(zhàn)才有希望（《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年，第383—384頁。）。在民主的操作方面，中共提出一個匠心獨運的方案，認(rèn)為考慮到中國目前的社會性質(zhì)和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，邊區(qū)選擇構(gòu)建民主的路徑，既不是“舊的、過了時的、歐美式的、資產(chǎn)階級專政的所謂民主政治；也不是蘇聯(lián)式的、無產(chǎn)階級專政的民主政治”。而是合乎現(xiàn)在中國國情的新民主主義的制度，意即“幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸反動派的專政”。如果用一個比喻形容，就是“有飯大家吃”，民主“為一般平民所共有，非少數(shù)人所得而私”，這就是“抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主政治”（《毛澤東選集》第2卷，第733頁。）。由此可見，中共所設(shè)定的民主政治，實質(zhì)是按自身革命訴求和價值取向，而構(gòu)建的一種既民主又集中、共同討論決定的民主政治的框架，并非外界所認(rèn)為的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約的西方民主制度。

二、抗戰(zhàn)初根據(jù)地議會式政體的出現(xiàn)

由上可知，中共關(guān)于民主的理論認(rèn)識和實踐范式，與經(jīng)典的資產(chǎn)階級民主和無產(chǎn)階級民主均存在差異，實行的是“抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主政治”。然而，在邊區(qū)民主政治的實現(xiàn)形式層面，中共最初卻實行的是具有西方議會特點的政治體制。1937年5月12日，中共中央通過《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》，其中規(guī)定，各級議會議員由選民直接選舉。選民認(rèn)為代表不稱職時，得隨時撤回改選之。邊區(qū)和縣議會閉幕時，設(shè)常駐議員，代行職權(quán)；常駐議員由各議會選舉。各級行政長官，即鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席，由各級議員選舉；邊區(qū)法院院長，由邊區(qū)議會選舉。邊區(qū)政府各廳長的任命，須得邊區(qū)議會的同意。（西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編：《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷?上），中共黨史資料出版社，1990年，第189頁。）5月11日，中華蘇維埃共和國中央政府西北辦事處主任林伯渠發(fā)表《由蘇維埃到民主共和制度》，在這篇文章中林氏指出該民主制度的特點包括：（1）實現(xiàn)真正的民主的選舉制度及議會政治，特區(qū)及縣設(shè)立議會，區(qū)及鄉(xiāng)設(shè)立區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表會議；（2）各級議會議員的產(chǎn)生，均按平等直接無記名投票方法選舉，議員應(yīng)對各選區(qū)的選民負(fù)責(zé)；（3）議會議員的選舉，不僅按區(qū)域選舉，還按生產(chǎn)單位選舉，且應(yīng)有各級政府所屬抗日武裝部隊直接選舉出的議員代表；（4）各級行政長官（鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席）由議會及代表會議選舉，對議會負(fù)完全責(zé)任。（《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷?上），第194頁。）顯然，從上述綱要和林伯渠闡述的內(nèi)容看，中共所要建立的陜甘寧邊區(qū)議會在實現(xiàn)形式上參照了西方議會式民主。繼而中共規(guī)定，邊區(qū)要按縣、區(qū)、鄉(xiāng)、邊區(qū)的順序，依次進(jìn)行議員選舉。1938年8月，邊區(qū)政府又遵照國民政府命令和《省參議會臨時組織條例》，將議會名稱由“陜甘寧邊區(qū)議會”改為“陜甘寧邊區(qū)參議會”，并于1939年1月15日在延安正式召開首屆邊區(qū)參議會。1941年5月1日，陜甘寧邊區(qū)中央局發(fā)布《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，實行“三三制”，宣布自當(dāng)年始，中共領(lǐng)導(dǎo)下的各邊區(qū)將采取“三步走”的方式漸次開展參議員選舉，召開各級參議會，最后改選政府。（《邊區(qū)政府為選舉工作再次發(fā)布指示信，選舉應(yīng)為一切工作的中心》，《解放日報》1941年5月29日。）

由上不難看出，參議會與政府的關(guān)系，無疑是一種主人與傭人的關(guān)系（謝覺哉：《邊區(qū)政府的組織與建設(shè)》（1937年6月16日—6月29日），《謝覺哉文集》，人民出版社，1989年，第236頁。）。參議會擁有包括創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、選舉和罷免行政長官在內(nèi)的廣泛權(quán)力。但實際上該制度在運作中并非完全如此。由于邊區(qū)參議會一般會期較短，鄉(xiāng)市參議會和邊區(qū)參議會每年開一次，縣參議會每半年開一次，故在閉會期間有“常駐委員會”之設(shè)。這里“常駐委員會”并不是參議會閉幕后的代行機(jī)關(guān)，而是一個咨詢和研究機(jī)關(guān)，職責(zé)包括聽取行署報告、提出建議和質(zhì)詢、出席行署會議和研究政策法令而已，并無實質(zhì)性的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，主要權(quán)力收歸政府所有。因此“常駐委員會”作用有限。長此以往，不僅“人們忽視常駐委員會”，就連常駐議員自己也“忽視自己的工作”。（謝覺哉：《邊區(qū)參議會常駐委員會的工作》，《解放日報》1942年1月9日。）這一點連中共元老謝覺哉也承認(rèn)，“常駐會議員沒事做，是一個問題”，“各常駐會，大都僅有其名，不知道如何工作”（謝覺哉：《謝覺哉日記》（下），人民出版社，1984年，第753頁；謝覺哉：《邊區(qū)參議會怎樣開會》，《解放日報》1942年3月16日。）。由于“常駐會”“形式居多”“成績不大”，林伯渠等中共領(lǐng)導(dǎo)人竟提出將其廢除（林伯渠：《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗及其應(yīng)該糾正的偏向》，《林伯渠文集》，華藝出版社，1996年，第386—387頁。）在基層，有些地方甚至連“常駐委員會”也沒有，參議會休會后，權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)收歸政府，由鄉(xiāng)市政府委員會代行職權(quán)。因此在閉會期間參議會如何監(jiān)督政府，實際并無辦法。這一點連政府自己也承認(rèn)，“邊區(qū)鄉(xiāng)市政府動員工作做得頗好，但真正替民眾謀福利，糾正行政上不良辦法方面……卻做得非常不夠。”（參見謝覺哉：《鄉(xiāng)市參議會怎樣工作》（續(xù)完），《解放日報》1942年1月7日。）。至于參議會閉幕后議員的工作，邊區(qū)政府也指出主要為“吸收人民意見，反映給常駐會”，以及雖名義上稱之為“權(quán)力”而實質(zhì)卻更像“義務(wù)”的“為執(zhí)行法令的模范”“宣傳政策法令”和“保守秘密”，甚至“認(rèn)真負(fù)責(zé)精神”也被作為議員閉會后的“權(quán)力”，而監(jiān)督權(quán)卻未列入。對此官方的解釋是：“只有執(zhí)行上的集中和統(tǒng)一，才能使人民意志決定的東西，得到很好的實現(xiàn)，如果參議員直接干預(yù)行政，就會使政府本身成為各自為政、軟弱無力，不能貫徹執(zhí)行其既定的政策法令”，故“一切工作的執(zhí)行權(quán)概歸政府，是完全必要的”，“避免（參議員）直接干預(yù)行政”是“極為正確的”。（牛蔭冠：《參議員的經(jīng)常工作》，《抗戰(zhàn)日報》1942年12月17日。）在此情況下，議員權(quán)力付之闕如，并不能進(jìn)行有效的監(jiān)督和制衡。

因此，從上述情況看，邊區(qū)實際運行的并非完全意義上的議會政體，明顯與前文中共宣示的西方式議會政體相悖。那么，中共的民主宣傳為何在實際層面會出現(xiàn)如此偏差？其實這與抗戰(zhàn)民族統(tǒng)一戰(zhàn)線條件下中共自身的革命策略和民主話語有關(guān)。作為一個公開活動的政治組織，中共在革命和與國民黨爭奪有限政治資源的過程中，必須考慮社會對其言說內(nèi)容的認(rèn)同度，因此在論述某一問題時往往視不同對象，采用內(nèi)部和外部兩種話語來進(jìn)行闡釋和表達(dá)關(guān)于內(nèi)部話語和外部話語的概念，（參見王建華：《威權(quán)主義政治下政黨話語的雙重性分析——以抗戰(zhàn)時期的國共兩黨為例》，《江蘇社會科學(xué)》2006年第2期。）。

所謂內(nèi)部話語，即中共向黨內(nèi)解釋民主時，堅持階級革命視角，堅守“民主”組織形式，恪守階級民主的民主意識和蘇維埃式的民主制度。1937年11月中共陜甘寧特區(qū)委員會在一份黨內(nèi)文件中明確指出：“為了建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，把蘇維埃民主制改為普選的民主制是一種必要的讓步，而且是正確的。但是在統(tǒng)一戰(zhàn)線中應(yīng)保持我們的獨立自主精神，保持共產(chǎn)黨對特區(qū)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，保持特區(qū)工農(nóng)既得的權(quán)利，保持蘇維埃民主制的長處，而特區(qū)政府的組織原則仍應(yīng)保持民主集中的制度，沒有必要完全采用資產(chǎn)階級把立法、行政、司法三權(quán)分立的議會制度，并且在名稱上也決定將各級議會改稱為各級人民代表大會，各級代表大會主席及政府首長統(tǒng)稱主席，廢除其歷史上帶有腐朽意味的議會、議員、鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長等名稱。”（西北五省編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編：《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷下），中共黨史資料出版社，1990年，第7頁。）由此可見，維護(hù)黨的政治利益是中共內(nèi)部話語的主要目的。中共一方面提出統(tǒng)一戰(zhàn)線、各黨派聯(lián)合執(zhí)政，另一方面在革命潛意識里卻并沒有放棄階級民主的民主意識和蘇維埃式的民主制度。

所謂外部話語，指黨在外部公開發(fā)表的各種講話及其所展開的各項政治運作。內(nèi)容包括：（1）在根據(jù)地內(nèi)，中共主張建立各黨派、各革命階級的統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)，鞏固革命政權(quán)、粉碎敵人進(jìn)攻；（2）在國統(tǒng)區(qū)，中共不以推翻國民黨政權(quán)為目標(biāo)，服從“三民主義”，接受國民政府領(lǐng)導(dǎo)；（3）為尋求中共利益與外界公共利益的一致性，中共提出要同資產(chǎn)階級和國民黨政權(quán)進(jìn)行民主“競賽”，為建立一個獨立的民主主義的社會而斗爭（《邊區(qū)中央局關(guān)于政權(quán)問題的研究材料》（1941年1月），中央檔案館、陜西省檔案館編：《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集（1940—1941）》，1994年，第565頁。），藉此擴(kuò)大社會基礎(chǔ)，贏取中間勢力支持。

由此可見，中共一方面提出實行民主、各黨派聯(lián)合執(zhí)政，另一方面又沒有放棄階級民主的政治意識和蘇維埃式的政治制度。排除階級異己、維護(hù)黨的政治利益是中共內(nèi)部話語的主要目的。這種外部話語和內(nèi)部話語看似矛盾的現(xiàn)象背后，實際是中共對國民革命失敗后自我反思的結(jié)果，實力對比是中共轉(zhuǎn)變自身策略的主要出發(fā)點。短期內(nèi)，基于國民黨在兩黨力量對比中的優(yōu)勢，中共不得不承認(rèn)其領(lǐng)導(dǎo)地位，因此在根據(jù)地政治制度的實現(xiàn)形式上不得不采取一種非蘇維埃式的資產(chǎn)階級民主形式。而從長期看，這種政治上的低姿態(tài)，一旦形勢變化，則必然帶來新民主主義政體向社會主義方向轉(zhuǎn)變。

三、“一元化”后民主政體的轉(zhuǎn)變

1940年后，經(jīng)中共多年開拓，中共領(lǐng)導(dǎo)下的敵后根據(jù)地已從陜北一隅擴(kuò)大到華北、華東、華中、華南各地，無論是根據(jù)地人口還是軍隊數(shù)量都發(fā)展很快，實力迅速壯大。在這種情況下，中共上述有關(guān)新民主主義政治體制，特別是“民主共和國”的認(rèn)識逐漸發(fā)生變化。值得注意的是，就在中共高度強調(diào)“三三制”、普選，各邊區(qū)貫徹執(zhí)行之際，1942年中共提出新的“一元化”的主張。此后，隨著這項新政策的提出，邊區(qū)議會式政體很快得到修正。1942年9月1日，中共中央政治局通過《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（以下簡稱“九一決定”）。在該決定中，中共雖表示“為了實行‘三三制’，黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦……黨對參議會及政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，只能經(jīng)過自己的黨員和黨團(tuán)，黨委及黨的機(jī)關(guān)無權(quán)直接命令參議會及政府機(jī)關(guān)”，但實際更強調(diào)的是邊區(qū)建立新的系統(tǒng)化的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制。在這個文件中，中共中央直接提出“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，他應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團(tuán)體。根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會，因此，確定中央代表機(jī)關(guān)及各級黨委為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)”。（《中共中央文件選集》第13冊，中共中央黨校出版社，1991年，第431、427頁。）顯而易見，黨的工作范圍涵蓋政府行政、軍事斗爭、群眾動員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)革新、文化宣傳各個重要領(lǐng)域。不僅“地方自身工作”，“政軍民”需要黨的“考慮”和“照顧”，更重要的是黨的決議、決定和指示，各級單位和各個部門，黨內(nèi)、黨外均須“無條件執(zhí)行”。

緊接著10月19日，中共西北局高干會在延安召開，會議明確宣布黨在“三三制”政權(quán)中要在政治上占優(yōu)勢，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。那種認(rèn)為“三三制”是各階級各黨派的互相制約，說黨不要多干涉，黨的意見不一定能代表人民，黨員有無、多少沒有關(guān)系等思想，是錯誤的。“目前黨內(nèi)存在濃厚的自由主義，如果沒有正確的思想斗爭，就不能克服這種自由主義，就會使黨逐漸腐蝕下去”（戴茂林、趙曉光：《高崗傳》，陜西人民出版社，2011年，第130頁。）。到11月19日，西北局經(jīng)過對陜甘寧邊區(qū)參議會工作經(jīng)驗的總結(jié)，更明確指出：

新民主主義政權(quán)的組織原則，是實行民主集中制，不是三權(quán)分立，也不是兩權(quán)分立。各級參議會是各級政府的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，政府由各級參議會產(chǎn)生，并執(zhí)行其決定。但在參議會閉會后，應(yīng)該承認(rèn)政府是執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)，參議會常設(shè)委員會駐會委員會對政府只有監(jiān)督政府執(zhí)行決議之權(quán)，不可把這種監(jiān)督強調(diào)為制約作用。若過分強調(diào)常設(shè)委員會的權(quán)力與工作，便會發(fā)生兩權(quán)分立現(xiàn)象。……結(jié)果形成政府與議會兩個系統(tǒng)對立現(xiàn)象，并使地主階級可以利用議員小組在各縣組織與團(tuán)結(jié)起來。這種現(xiàn)象，必須注意糾正。（《陜甘寧邊區(qū)參議會工作的兩點經(jīng)驗》（1942年11月19日），中央檔案館、陜西省檔案館編：《陜西革命歷史文件匯集（1942年）》，1994年，第286—287頁。）

此后不久，陜甘寧邊區(qū)率先確立黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，其他各地紛紛貫徹執(zhí)行。而中共之所以提出“一元化”，原因主要有三：第一，革命的性質(zhì)決定民主制度的實現(xiàn)形式。抗戰(zhàn)爆發(fā)，邊區(qū)雖揭橥抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，但各階級在邊區(qū)政治中的地位并不相同。工人是中共的階級基礎(chǔ)，農(nóng)民是革命的主力軍，故而“抗日民主政權(quán)在階級成分上，工農(nóng)是主要的……絕不是大地主大資本家工農(nóng)小資產(chǎn)階級的聯(lián)合政權(quán)”，“抗日民主政權(quán)要以工農(nóng)為主”（中共中央書記處：《中央關(guān)于抗日民族政權(quán)的階級實質(zhì)問題的指示》（1940年2月1日），山西省檔案館藏，檔案號A220-20-221。），這決定了政權(quán)的根本性質(zhì)。因此，保證黨對邊區(qū)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)便成為中共在民主革命過程中必須堅守的底線。第二，“集中”有必要性。在抗戰(zhàn)革命背景下，包括民主政治在內(nèi)的邊區(qū)一切工作都要為戰(zhàn)爭服務(wù)。如林伯渠所言，邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)，要從革命與戰(zhàn)爭的環(huán)境出發(fā)，要從邊區(qū)的地方條件出發(fā)（林伯渠：《政權(quán)工作中兩個根本思想問題》（1942年12月），《林伯渠文集》，第312頁。）。建構(gòu)民主政治的目的，就是為了動員民眾，匯聚浩浩蕩蕩的革命隊伍。只有革命內(nèi)部的“團(tuán)結(jié)”和“統(tǒng)一”，可以“避免臃腫不靈之弊”，使黨的各項政策能貫徹到底，真正實現(xiàn)。面對外部軍事威脅和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)困難，建設(shè)根據(jù)地的各種步驟、政策“必須領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一，才能統(tǒng)一意志，整齊步調(diào)”，“避免人力物力財力的浪費，收‘事半功倍’之效”。（《黨的領(lǐng)導(dǎo)必須一元化》，《抗戰(zhàn)日報》1942年11月21日。）同時，邊區(qū)工作中實際存在的權(quán)力不集中和領(lǐng)導(dǎo)不統(tǒng)一的問題，也需要加強黨和政府的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。為此，中共要求在政權(quán)機(jī)關(guān)中工作的黨員，必須貫徹黨的政策，服從上級和同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，堅決制止黨員和黨鬧獨立的行為，糾正“對黨的政策決議的自由主義態(tài)度”（林伯渠：《簡政整改問題》（1942年11月4日），《林伯渠文集》，第293頁。）。第三，“集中”有合憲的正當(dāng)性。通過普選，邊區(qū)參議會已不再是一個普通民意機(jī)關(guān)，而是真正與向來處于政治生活和歷史之外的民眾建立密切聯(lián)系的人民民主機(jī)關(guān)，“各革命階級聯(lián)合專政已沒有內(nèi)部矛盾”。一方面，參議會議行合一，具有選舉罷免政府和決定一切重要問題的權(quán)力；另一方面，政府也是人民的權(quán)力機(jī)關(guān)，掌握在“人民”手中。（謝覺哉：《謝覺哉日記》（下），第740頁。）故在這種情況下，對“自己人”手里面的權(quán)力進(jìn)行分權(quán)，“自己”對“自己”制衡，已無必要，“不合乎‘民主集中制’，是‘政權(quán)工作中的二元論’”。因此邊區(qū)的參議會應(yīng)當(dāng)從“二元制”變成“一元化”，改為“立法司法行政統(tǒng)一的一元化的民主集中制”。（謝覺哉：《謝覺哉日記》（下），第737頁。）

鑒于以上三點，確立黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化很快成為中共黨內(nèi)意見的主流。其中一個十分突出的表現(xiàn)是，中共對選舉的重視程度迅速下降。原先在參議員的選舉過程中，延安曾廣泛傳誦“民主政治，選舉第一”，“選舉是民主政治的第一件事。不選舉就等于不要民主”，“如果有人輕視選舉或者不要選舉，那就等于不要民主；不要民主，就等于不要革命”（謝覺哉：《謝覺哉日記》（上），第359頁。），此時遭到否定。在前述西北局高干會上，任弼時代表中共中央批評說，所謂“民主政治，選舉第一”的說法，是把選舉“偶像化、神圣化”的資產(chǎn)階級觀點。他指出，選舉是民主的一個形式、一個方面，“單單只有選舉一項，并不能成為真正的民主主義的”，特別是邊區(qū)各級參議會和“三三制”政府都是由人民直接選舉出來的，政府是為人民辦事的，“今天邊區(qū)的中心任務(wù)，不是選舉而是建設(shè)，尤其是經(jīng)濟(jì)建設(shè)”（中共中央文獻(xiàn)研究室：《任弼時傳》（下），中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第599頁。）。任弼時認(rèn)為，民主本身就是一種實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的形式，因此有了“形式”就可以促進(jìn)民主的“內(nèi)容”。無獨有偶，陜甘寧邊區(qū)政府主席林伯渠也認(rèn)為，參議會及其常駐會對政府的監(jiān)督和制約，影響了政府工作效能，必須從二元并立回到民主集中制的“一元化”，他甚至建議取消邊區(qū)、縣兩級參議會常駐會（林伯渠：《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗及其應(yīng)該糾正的偏向》（1944年3月25日），《林伯渠文集》，第383、387頁。）。另一方面，作為邊區(qū)民主政治的主要象征，“三三制”本身亦發(fā)生變化。具體而言，“三三制”主要表現(xiàn)在邊區(qū)一級政權(quán)，邊區(qū)以下很難維持。如在晉西北邊區(qū)，黨外人士在邊區(qū)政權(quán)所占比例大致符合2/3，但在區(qū)議員中僅占1/6；縣級更小，僅1/10；在村級，邊區(qū)行署駐地興縣僅五六個村宣傳“三三制”，半數(shù)以上村都沒有執(zhí)行“三三制”（晉西區(qū)黨委：《政權(quán)建設(shè)材料匯集：三三制政策的執(zhí)行》（1941年12月），山西省檔案館藏，檔案號A22-1-8。）。此外，另一個值得注意的現(xiàn)象是，盡管黨的干部在各級政府任職比例不同，卻有一個共同的特點，即掌握各級政權(quán)重要權(quán)力的“縣長”“處長”“科長”“科長秘書”“村長”多由黨的干部擔(dān)任，且擔(dān)任這些職務(wù)的比例隨政權(quán)級別下降明顯上升（參見晉西區(qū)黨委：《政權(quán)建設(shè)材料匯集：三三制政策的執(zhí)行》（1941年12月），山西省檔案館藏，檔案號A22-1-8。）。對這種現(xiàn)象，中共認(rèn)為這是大多數(shù)人民的創(chuàng)造，是邊區(qū)內(nèi)部階級關(guān)系的適當(dāng)反映，形式上雖沒有做到“三三制”，實質(zhì)卻是合理的（《西北局辦公廳關(guān)于邊區(qū)“三三制”經(jīng)驗的初步研究（初稿）》（1944年3月23日），中央檔案館、陜西省檔案館編：《中共中央西北局文件匯集（1944年）》，1994年，第225、221頁。）。這是因為，按馬克思主義的唯物史觀，國家是階級對立不可避免的產(chǎn)物，往往是最有權(quán)力的支配階級抑制或榨取被壓迫階級的工具。如果說，古代國家是奴隸主壓迫奴隸的國家，封建國家是貴族壓迫農(nóng)民及奴役農(nóng)民的國家，近代民主共和國是資本榨取工資勞動的工具，那么俄國革命所形成的新的社會政治組織形式——工農(nóng)代表蘇維埃，就是無產(chǎn)階級專政最好的政治形式。此時中共囿于實力關(guān)系，雖需要同小資產(chǎn)階級、資產(chǎn)階級及其政黨合組抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，但隨著自身力量不斷壯大，為盡可能縮短由“非社會主義”民主共和國向“非資本主義”民主共和國的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，黨必須掌握邊區(qū)政府的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，否則不僅不會推動革命由“資產(chǎn)階級共和國”向“社會主義方向”的轉(zhuǎn)變，還會重蹈大革命失敗的覆轍。

四、人民民主的制度演進(jìn)

伴隨著黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)的實行，革命的社會實踐也推動著邊區(qū)的制度變革。由于生產(chǎn)、征糧、鋤奸等各項工作的需要，1943年根據(jù)地許多鄉(xiāng)村逐漸出現(xiàn)了一種既民主又集中的“一攬子”會，共同討論并決定鄉(xiāng)里的大事。開會時，參議員、政府委員、村主任、村長、自衛(wèi)隊長都到，支部干事、勞動英雄、變工隊長也參加，大家議、大家決、大家分工，“無分別黨員與非黨員，也無分于議員與非議員”，議決是“一攬子”，執(zhí)行也是“一攬子”（轉(zhuǎn)引自王建華：《中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時期制度建設(shè)的邏輯分析》，《江蘇社會科學(xué)》2011年第2期。）。其實際是一種不受制約的民主形式，不承認(rèn)參議會和“三三制”那樣的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約。值得注意的是，中共中央對此民主形式給予充分肯定。1944年1月，林伯渠在政府工作總結(jié)中，認(rèn)為它合乎“三三制”精神，既民主又集中，沒有形式主義，也沒有教條主義，“它是群眾的馬克思主義的創(chuàng)造，應(yīng)該接受這種方式，并把它傳開去，使它合法化”（林伯渠：《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗及其應(yīng)該糾正的偏向》（1944年3月25日），《林伯渠文集》，第384頁。）。顯然，這種不分黨派和階級、各人民團(tuán)體共同參與決策，并與西方議會式民主政體明顯有別的人民協(xié)商形式受到了中共青睞。實際上，這種產(chǎn)生于鄉(xiāng)土、農(nóng)民是主要構(gòu)成的議事形式，雖并非一項正式的國家制度，不能立法、不能直接派生行政機(jī)構(gòu)，也不能管理軍隊，僅是基層政府的一種議事形式，但普通群眾都能直接參與且議行合一、集中一切權(quán)力，能夠短、平、快地解決問題的直接民主模式，卻與蘇區(qū)時期“一切權(quán)力歸農(nóng)會”“一切權(quán)力歸蘇維埃”極為形似。相較參議會，“一攬子”會議行合一，不受其他機(jī)關(guān)制約，更具蘇維埃民主的特色。此后這種“一攬子”的議事形式很快在根據(jù)地政治制度層面有所體現(xiàn)，并迅速“合法化”。主要表現(xiàn)就是這一時期各根據(jù)地紛紛出現(xiàn)與“一攬會”組成人員基本相同的“人民代表會議”，并迅速取代“參議會”。

事實上，此時“人民代表會議”這種新代議制形式的出現(xiàn)，并非突然，而是早有醞釀。早在抗戰(zhàn)初中共元老謝覺哉就提出“將來還是要搞蘇維埃的”（謝覺哉：《謝覺哉日記》（下），第740頁。），此后出于團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)的目的，中共不得不于1938年11月決定采用國民政府議決之參議會的名稱。而到1940年，毛澤東在《新民主主義論》中提出，中國現(xiàn)在應(yīng)采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直至鄉(xiāng)人民代表大會，并由各級代表大會選舉政府（《毛澤東選集》第2卷，第677頁。）。及至1942年黨的“一元化”政策出臺后，建立“人民代表會議”的意見在黨內(nèi)更是頻頻拋出。1943年初，中共西北局即有人提議，將參議會的名稱改為“人民代表會議”。1944年12月，陜甘寧邊區(qū)參議會副議長謝覺哉在第二屆參議會常駐會的工作報告草案中，更公開提議將參議會名稱改為“人民代表大會”。該案于12月1日送交毛澤東審閱，毛表示贊同，此后又經(jīng)中共中央專門討論，最終決定采納。毛澤東在同月15日陜甘寧參議會第二屆第二次會議的演說中明確指出，“凡參加人民代表會議（參議會）工作、政府工作及社會工作的一切人員，不問屬何黨派，或無黨無派，應(yīng)該一律被尊重，應(yīng)該一律有職有權(quán)”（《毛澤東文集》第3卷，第239頁。）。此后半年，抗戰(zhàn)勝利，“人民代表會議”逐漸取代“參議會”成為各根據(jù)地新的民意代表機(jī)關(guān)的正式名稱。1945年10月5日，陜甘寧邊區(qū)政府選舉委員會下發(fā)的《關(guān)于今年鄉(xiāng)選工作致各專員縣市長的信》中正式宣布：“為使鄉(xiāng)（市）政權(quán)真正的實行議行合一制，議員直接由人民選舉，直接向人民負(fù)責(zé)，現(xiàn)在邊區(qū)參議會常駐會和邊區(qū)政府決定改鄉(xiāng)參議會為鄉(xiāng)人民代表會制。”（轉(zhuǎn)引自韓大梅：《新民主主義憲政研究》，人民出版社，2005年，第200頁。）由此“人民代表會議”這種新的民主制度正式浮出水面。而到1948年9月，國內(nèi)政局漸趨明朗，建立全國性政權(quán)問題提上議事日程，毛澤東在中共中央政治局會議上對為何棄用“參議會”，改用“人民代表會議”，解釋說：

關(guān)于建立民主集中制的各級人民代表會議制度問題，我們政權(quán)的制度是采取議會制呢，還是采取民主集中制？過去我們叫蘇維埃代表大會制度，蘇維埃就是代表會議，我們又叫“蘇維埃”，又叫“代表大會”，“蘇維埃代表大會”就成了“代表大會代表大會”。這是死搬外國名詞。現(xiàn)在我們就用“人民代表會議”這一名詞。我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級議會制。議會制，袁世凱、曹錕都搞過，已經(jīng)臭了。在中國采取民主集中制是很合適的。我們提出開人民代表大會，孫中山遺囑還寫著要開國民會議，國民黨天天念遺囑，他們是不能反對的。外國資產(chǎn)階級也不能反對，蔣介石開過兩次“國大”他們也沒有反對。德國、北朝鮮也是這樣搞的。我看我們可以這樣決定，不必搞資產(chǎn)階級的議會制和三權(quán)鼎立等。（《毛澤東文集》第5卷，人民出版社，1996年，第136頁。）

由上述毛澤東的解釋不難看出，在中共中央內(nèi)部看來，革命勝利后雖仍有一個新民主主義社會的發(fā)展階段，所建立的也并不是理想中的人民民主專政國體，但在政體方面，新民主主義社會實行的“人民代表會議制”與無產(chǎn)階級專政條件下的“蘇維埃制”由于同在中共領(lǐng)導(dǎo)下并無本質(zhì)區(qū)別，不過是名稱不同而已。與此同時，隨著“人民代表”名稱替代“議員”，原先在邊區(qū)建立的議行分開的分權(quán)模式也逐漸過渡為議行合一的人民代表會議制度，徹底廢除了邊區(qū)政權(quán)中的監(jiān)督機(jī)制，成為根據(jù)地民主政治新的實現(xiàn)樣式，奠定了新中國成立后全國政權(quán)的制度框架，而這正是未來人民代表大會制度的雛形。

五、中共革命與政治民主的融合

就中國現(xiàn)代國家的構(gòu)建過程論，中國的國家政治現(xiàn)代化并不是一個“純自然”的發(fā)展過程，“人為拉動”的色彩明顯。以前述邊區(qū)民主制度建設(shè)為例，革命是推動民主發(fā)展的主要動力。它以無產(chǎn)階級革命意識形態(tài)為理論基礎(chǔ)，經(jīng)過中共的改造，民主制度最終由西方議會式的參議會制轉(zhuǎn)變?yōu)辄h領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主模式。在這一制度的演進(jìn)中，革命雖驅(qū)動邊區(qū)民主的發(fā)展，但制度的構(gòu)建、運轉(zhuǎn)，仍有賴民眾的認(rèn)可與支持。另一方面，建構(gòu)現(xiàn)代政治本質(zhì)也是一種社會性的系統(tǒng)變革，促進(jìn)民眾的覺醒自然是發(fā)動革命的應(yīng)有之義，以至于從某種意義上講，動員社會已成為落后國家通向現(xiàn)代化的一個必要條件。毛澤東曾指出，“動員了全國的老百姓，就造成了陷敵于滅頂之災(zāi)的汪洋大海，造成了彌補武器等等缺陷的補救條件，造成了克服一切戰(zhàn)爭困難的前提”，“要勝利又忽視政治動員，叫做‘南其轅而北其轍’，結(jié)果必然取消了勝利”（《毛澤東選集》第2卷，第480、481頁。）。因此在根據(jù)地民主政治建設(shè)中，為了使現(xiàn)代政治觀念在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村迅速扎根，中共將群眾動員視為構(gòu)建根據(jù)地民主政治的重要手段。在宣傳政府的民主政策、組織選舉和召開參議會的過程中，中共特別注意把現(xiàn)代的民主意識同農(nóng)民實際生活和抗日斗爭相結(jié)合，突出自愿與自覺原則，把政府說教轉(zhuǎn)化為民眾需要，以此來催生農(nóng)民對民主的渴望——這種現(xiàn)代意識的產(chǎn)生，強化鄉(xiāng)村社會成員的主體和參與意識關(guān)于這方面的情況，（參見董佳：《不確定的民主：抗戰(zhàn)時期邊區(qū)民主代議機(jī)關(guān)的集權(quán)控制與社會整合——以晉西北首次參議會的召開為例》，耿化敏主編：《青年黨史學(xué)者論壇》第1輯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第123—138頁。）。經(jīng)過中共的宣傳教育、組織動員，民眾的參政熱情迅速點燃，選舉投票率空前高漲。1941年陜甘寧邊區(qū)85%的選民都參加了參議會議員選舉。其中，綏德18個保中有14個保的投票人數(shù)達(dá)到95%，清澗某鄉(xiāng)更高達(dá)100%。陜甘寧全邊區(qū)1549個鄉(xiāng)，共選出了3萬名鄉(xiāng)市參議員，改造1000多個鄉(xiāng)市的行政機(jī)關(guān)。（《邊區(qū)目前的選舉運動》，《解放日報》1941年6月16日；《鄉(xiāng)市選舉運動的勝利》，《解放日報》1941年9月13日；《邊區(qū)政府委員會討論鄉(xiāng)選初步總結(jié)》，《解放日報》1941年10月14日。）邊區(qū)政權(quán)通過選舉得到普通民眾的普遍贊揚和熱烈擁護(hù)。晉西北神池縣農(nóng)民趙嘉鳳說：“選舉規(guī)則很周到，目前民主和以前選舉真有天地之分。”一馬姓農(nóng)民對選舉稱贊道：“這才叫真民主呀！你看以前的選舉的議員，還不是人家叫選誰就選誰？”靜樂縣某張姓代表在參加邊區(qū)參議會后說：“我活了快一輩子啦，從沒有開過這樣的會，使我心里痛快極啦，這和我們受敵人壓迫相比，真是天堂與地獄。”（參見海原：《晉西北臨參會的誕生》，《解放日報》1942年11月3日。）由此可見，中共通過選舉，獲取權(quán)力來源的合法性和執(zhí)政的正當(dāng)性，與民主政治畫上等號。通過選舉，正如毛澤東所說，邊區(qū)成為民主的政治（《毛澤東選集》第2卷，第732頁。）。

然而，從另一方面看，這種民主的內(nèi)在需要在邊區(qū)革命制度空間里明顯存在一種邏輯上的矛盾。這是因為，現(xiàn)代民主制度要求是國家政治權(quán)力必須受到憲法和法律的限制，需要限制執(zhí)政黨的權(quán)力，而革命要求強化中共的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力；民主講求權(quán)利、制度與規(guī)范，而革命強調(diào)組織、服從和效率（王建華：《中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時期制度建設(shè)的邏輯分析》，《江蘇社會科學(xué)》2011年第2期。）。顯而易見，現(xiàn)代民主與革命黨的革命行為之間存在著內(nèi)在矛盾。但事實上值得注意的是，中共卻并沒有因此而陷入統(tǒng)治合法性的困境。原因何在？在革命與民主這一矛盾面前，中共是如何實現(xiàn)兩者有機(jī)融合的？

筆者認(rèn)為，中共對根據(jù)地農(nóng)村的有效治理和邊區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實成績，滿足了邊區(qū)民眾的利益訴求是一個重要原因，而民眾由此亦進(jìn)而理解和認(rèn)可中共這一身兼革命黨和執(zhí)政黨兩種政治身份的政治組織對社會資源的高度壟斷與控制。換言之，中共在邊區(qū)執(zhí)政，不僅通過民主選舉具有合法化，還通過民生建設(shè)具有代表力。中共經(jīng)過對邊區(qū)政權(quán)“和風(fēng)細(xì)雨”式的民主改造，一大批實際工作中的“英雄模范”“積極分子”取代原有舊政權(quán)不負(fù)責(zé)任、違抗懈怠的“落后分子”，成為鄉(xiāng)村新的權(quán)力主角。而這些人“像農(nóng)民一樣穿著棉布長褲,像農(nóng)民一樣說話，像農(nóng)民一樣生活”。其農(nóng)民出身的草根性,使新干部普遍與普通農(nóng)民產(chǎn)生了一種自然的親近感。在這些干部的幫助下,鄉(xiāng)村秩序得到重塑，農(nóng)村生產(chǎn)得到發(fā)展，社會一般民眾的群體利益訴求得到滿足，潛移默化中影響了民眾的意識形態(tài)，進(jìn)一步提高了黨的代表力、執(zhí)政力。1942年黨外人士劉菊初對中共治下延安人民生活和社會面貌的巨大變化贊不絕口，在訪問延安歸來的感言中謂：

陜甘寧邊區(qū)，舊為人口稀少，地土荒涼之域，自新政府成立，締造經(jīng)營近三年來，人民有自各地遷居而來者不少。農(nóng)村之活動，市面之繁榮，有一日千里之勢。向之衣服襤褸者，至是而有煥然者矣。向之囊中羞澀者，至是而裕如者矣。延安周方二三十里以內(nèi)新打之窯洞，櫛比而立，高自山頭，低至溝間，夜間出外一望，燈火萬家，照徹遠(yuǎn)近，高而著者接大星，低而微者比螢火，迷離奪目，恍如置身元宵燈市場中。延安市間機(jī)關(guān)林立，生意四百余家，飯攤小販，當(dāng)在其外，房舍當(dāng)在日事建筑之中，真有一年成居，二年成聚，三年成都之觀。無論政治經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)等，其蓬蓬勃勃之氣象到處可見。（劉菊初：《延安見聞》，《抗戰(zhàn)日報》1942年8月29日。）

與此同時，根據(jù)地社會民生的改善，也促使邊區(qū)民眾對新政權(quán)的支持和擁護(hù)。例如，1943年米在邊區(qū)每斗250元，國統(tǒng)區(qū)每斗合邊鈔500元，比國統(tǒng)區(qū)便宜一半；肉在邊區(qū)每斤100元，國統(tǒng)區(qū)每斤合邊鈔120元；雞蛋邊區(qū)每個賣3.5元，國統(tǒng)區(qū)每個合邊鈔12元。“延安一個普通工作人員每月得2760元，老婆加一倍，孩子加起來有6000多元，比重慶一個特任官的生活還要好些。”（《李富春在中央直屬系統(tǒng)干部會議上關(guān)于目前時局情況及黨的主要任務(wù)的報告》（1943年6月24日），山西省檔案館藏，檔案號A217-1-6。）與之相較，在國統(tǒng)區(qū)物價騰漲、官員腐敗，國民黨高層坦言“國民黨百分之百的貪官污吏，孫夫人（宋慶齡）也說國民黨無望了”（毛澤東：《關(guān)于時局、政策、任務(wù)問題在最近前方干部會議上的報告》（1944年12月25日），山西省檔案館藏，檔案號A217-1-7。），蔣介石亦自責(zé)說，“黨員都睡覺去了，人民是一呼百應(yīng)，揭竿而起”（《李富春在中央直屬系統(tǒng)干部會議上關(guān)于目前時局情況及黨的主要任務(wù)的報告》（1943年6月24日），山西省檔案館藏，檔案號A217-1-6。）。1944年美國《時代》雜志駐遠(yuǎn)東首席記者白修德在考察延安后指出，“共產(chǎn)黨在和國民黨相形之下是光耀四射的”，中共用英明的領(lǐng)導(dǎo)，不僅抗擊敵軍，保護(hù)人民，而且使人民脫離苦難。“訪問過中共的人士似乎是逃脫了國民黨的壓迫，進(jìn)入到光明的地區(qū)。”（〔美〕白修德、賈安娜著，端納譯：《中國的驚雷》，新華出版社，1988年，第356—357頁。）中共的正面形象通過以白修德為代表的西方記者廣泛傳播，奔赴革命根據(jù)地成為無數(shù)熱血青年的夢想。革命形象的成功塑造為中共贏得了廣泛的生存與發(fā)展空間，在邊區(qū)民眾心目中成為當(dāng)之無愧的抗戰(zhàn)核心。

另一方面，值得注意的是，受長期封建思想影響，民主對長期封閉落后的邊區(qū)民眾而言，還是個“稀罕物”。對于如何實行民主，民眾“都還是小學(xué)生”（柳湜：《寫在大會之前》，《解放日報》1941年11月6日。）。群眾對“民主的把握”常出現(xiàn)偏差，普遍還存在“選舉啦，選舉啦，人家指定咱選勒”的錯誤認(rèn)識（中共晉綏分局：《關(guān)于縣選參選的指示》（1943年4月20日），山西省檔案館藏，檔案號A220-13-14。）。這種以個體利益為導(dǎo)向的，“狹義的，不正確的民主”，凸顯了邊區(qū)政治中“選舉即民主”的不足。然而，有論者指出，以“自由民主”為目標(biāo)的政治參與，實際并不是一種“物理事實”（a physical fact），而是一種“觀念狀態(tài)”（a state of opinion）（〔英〕哈耶克著，鄧正來譯：《自由秩序原理》（上），讀書?生活?新知三聯(lián)書店，1997年，第228頁。），即人們自愿服從的一種社會觀念。其本身意味著一種基于開放和社會公意為基礎(chǔ)的社會秩序，聯(lián)系抗戰(zhàn)革命的現(xiàn)實語境，即毛澤東所說的“民主，講俗話就是老百姓能起來說話、活動想辦法” （《毛澤東同志在邊區(qū)黨代表大會的政治報告》（1939年11月），東北師范大學(xué)政教系黨史教研室編：《中共黨史教學(xué)參考資料》第4冊，1981年，第132頁。）。因此理性分析根據(jù)地的民主政治，問題的關(guān)鍵并不在實現(xiàn)民主的形式如何，目標(biāo)是否實現(xiàn)，而在于實現(xiàn)目標(biāo)過程中彰顯的民主、平等的價值取向及這種政治組織的方式是否有利于改善民眾生活。故從這點看，根據(jù)地的民主政治，一方面通過選舉民主、協(xié)商民主，打通了民眾主動參與管理國家的民主路徑，為邊區(qū)政府贏得了普遍的社會認(rèn)同；另一方面，又通過改善民生使農(nóng)民覺悟到只有共產(chǎn)黨才能代表他們的利益，繼而產(chǎn)生跟著共產(chǎn)黨走的意識。中共通過政治和物質(zhì)這兩個方面的影響，逐漸打通了政府與社會的精神通道，建立起邊區(qū)社會從上到下的相互聯(lián)系的精神意識網(wǎng)絡(luò)，將分散分離的鄉(xiāng)土社會與政府聯(lián)結(jié)在一起。此時政治民主和民生幸福的社會意識已深入人心，并內(nèi)化于人們的日常生活中。在打掃得頗為潔凈的黃土街衢上,在熙熙攘攘的人群中,“你若留神去觀察每個人的表情,他們的眉宇之間都洋溢著一種愉快的神情”,這種活潑、愉快的氣氛不僅在延安城里,整個邊區(qū)都“很難看見一個苦臉相的人” （楚云：《陜行紀(jì)實》，讀書生活出版社，1938年，第3頁。）。故在這種情況下，即使邊區(qū)的民主出現(xiàn)問題，民眾更多的是予以理解，而非指責(zé)。因此中共的革命和民主的正面形象基本是保值的，并不會受到任何損害。

六、結(jié)論

在抗戰(zhàn)前的國內(nèi)戰(zhàn)爭時期，中共對民主的認(rèn)識本質(zhì)是一種“唯階級論”的民主，意即在中共的暴力革命中，并非不實行民主，而是民主存乎無產(chǎn)階級的范疇，對非無產(chǎn)階級特別是資產(chǎn)階級，更多實行的是集權(quán)和專制。這種意識和對國體的篤定，決定中共不可能采取西方政體。然而在現(xiàn)實條件下中共代表的階級基礎(chǔ)十分脆弱，激進(jìn)暴力的階級革命最終超越實際條件，陷入困境。在這種情況下，革命要想走出困境，必須調(diào)整自身的革命綱領(lǐng)與政治主張，擴(kuò)大社會基礎(chǔ)。為此，中共一方面在黨內(nèi)著眼革命理論的本土化改造，另一方面對外則強調(diào)民族抗戰(zhàn)和政治民主，革命方才轉(zhuǎn)危為安。值得注意的是，中共在這一革命話語的轉(zhuǎn)圜中，十分注意革命話語的表達(dá)對象，黨內(nèi)和黨外有兩套完全不同的話語體系。對內(nèi)，中共恪守革命思維，并沒有從根本上放棄“蘇維埃”的民主形式，強調(diào)民主仍是“人民”內(nèi)部的民主。對外則揭橥“抗戰(zhàn)”“民主”“愛國”，向民主共和制度轉(zhuǎn)變。

無獨有偶，在民主政治的實現(xiàn)形式層面，中共一方面采用西方議會式的民主形式，另一方面按照自身革命訴求和價值取向，經(jīng)過黨的改造，最終形成人民民主、政治協(xié)商的政治景觀。在這一過程中，作為中共轉(zhuǎn)變自身革命策略的指導(dǎo)理論，“新民主主義”形式上建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，并對外宣布要以此為基礎(chǔ)，締造新的“民主共和國”，根據(jù)地政體也隨之由蘇維埃工農(nóng)專政到強調(diào)權(quán)力制衡的議會民主再至人民代表會議制的方向調(diào)整。然而，無論革命如何變化，“變”中亦有“不變”，革命追求的國體是人民民主專政，革命終極目標(biāo)乃是中共奉若圭臬的那個改造人類社會的崇高真理。基于這套真理，中共革命具有某種天然的道德性，其政策的改變調(diào)整，也必以黨的利益為依歸。凡是真正有利于無產(chǎn)階級解放的手段，都是允許的，凡是符合無產(chǎn)階級革命需要或利益的，都是正確的；反之，凡屬不合乎無產(chǎn)階級利益的，都是錯誤的。這個判斷從抗戰(zhàn)時期根據(jù)地政體的變化軌跡看，并非虛言，在參議會式西方議會政體的表面下，奔騰澎湃的是無產(chǎn)階級工農(nóng)民主專政的意識形態(tài)暗流。

由此從這個角度觀之，抗戰(zhàn)時期根據(jù)地所建立的議會式民主，不過是后來無產(chǎn)階級工農(nóng)民主專政的前哨，或者過渡橋梁。隨著革命形勢的變化，特別是中共自身實力的增長，隨“一元化”而來的結(jié)果，是黨領(lǐng)導(dǎo)下議行合一的人民代表會議制的形成。在這一過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管中共早在抗戰(zhàn)爆發(fā)前便將根據(jù)地國體由蘇區(qū)時期的工農(nóng)民主專政調(diào)整為超越意識形態(tài)色彩的非社會主義性質(zhì)的民主共和國，但隨著根據(jù)地政體的不斷去西方化，特別是議行合一的人民代表會議制的形成，根據(jù)地國體并沒有出現(xiàn)新的革命化的轉(zhuǎn)變。個中緣由乃“新民主主義”革命理論使然。盡管抗戰(zhàn)后期對日抗戰(zhàn)已勝利在望，但鑒于國民黨在戰(zhàn)后兩黨力量對比中的優(yōu)勢，中共必須在國內(nèi)中間黨派和中間人士中繼續(xù)堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線。而且即便以后革命勝利，基于俄國革命經(jīng)驗，也仍有一個相當(dāng)長時間的資本主義發(fā)展階段，因此國體的社會主義方向轉(zhuǎn)變，只有待向社會主義過渡的形勢完全成熟后才可進(jìn)行。而在此之前，中共必須牢牢掌握統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、保持自身組織的獨立性，才能保證革命方向由民主革命走向社會革命、“資產(chǎn)階級民主共和國”轉(zhuǎn)變到“社會主義方向”的可能。

另一方面，值得注意的是，在邊區(qū)政體從原來僅限于工農(nóng)內(nèi)部的蘇維埃式民主制向更具普適意味的議會式民主制轉(zhuǎn)變過程中，這種本質(zhì)非社會主義性質(zhì)的民主需要限制執(zhí)政黨的權(quán)力，講求權(quán)利、制度與規(guī)范，而革命要求強化中共的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，強調(diào)組織、服從和效率。然而耐人尋味的是，這種理論上的悖論，并沒有釀成新政權(quán)政治合法性的危機(jī)，反而隨著中共對邊區(qū)社會的強力動員，邊區(qū)政治參與的擴(kuò)大，視為是民主的主要表現(xiàn)，進(jìn)一步凸顯了中共執(zhí)政的正當(dāng)性。反觀同時期的國民政府，卻在擴(kuò)大政治參與方面裹足不前，既沒有實現(xiàn)黨內(nèi)整合，又不愿擴(kuò)大黨外參與，以致國民黨的現(xiàn)代國家建設(shè)，最終因無法應(yīng)對現(xiàn)代民主的挑戰(zhàn)，喪失了合法性資源。故從這一角度看，戰(zhàn)時國共兩黨雖都用民主動員社會，但從獲取社會公意支持的情況看，中共顯然比對手做得更好，具有更廣泛的社會基礎(chǔ)和更出色的社會整合能力。更重要的是，中共在根據(jù)地局部執(zhí)政開創(chuàng)了人民民主、黨派協(xié)商的制度模式，由此找到了一條實現(xiàn)民主的新的可行路徑。這意味著中共即將全面執(zhí)政時話語范式的悄然轉(zhuǎn)型。從無產(chǎn)階級專政的蘇維埃，到工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民蘇維埃，再至抗戰(zhàn)時期參議會，進(jìn)而形成人民代表會議及人民代表大會制度，“人民”一詞最終完全融入中國政權(quán)建設(shè)的視野。這一系列民主制度稱謂的變化，不僅意味著中共通過解放思想，實事求是，推動馬克思主義中國化水平邁向一個新的高度，也標(biāo)志著中共扭轉(zhuǎn)了近代以來中國照搬西方分權(quán)式民主的舊的制度范式，為晚清至民國以來無法解決的民主問題提供了一條新的路徑，并由此為中國現(xiàn)代國家建設(shè)打開了一扇通道。

（本文作者中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、中國人民大學(xué)臺港澳研究中心兼職研究員 北京100872）