加強解放區建設的中心問題，是貫徹黨的《五四指示》，即根據廣大農民群眾強烈要求得到土地的愿望，領導農民廢除阻礙農村生產力發展的封建土地制度，實行土地制度改革，把地主占有的大量土地分配給無地、少地的農民，使農民在政治上、經濟上擺脫幾千年來的封建壓迫和剝削。

全面內戰爆發后，各中央局和中央分局、解放區各級政府為了切實貫徹執行《五四指示》，抽調大批干部組成工作隊，奔赴廣大農村，廣泛發動農民群眾，進行土地制度的改革運動(簡稱土改運動)。這次土改運動的中心內容是，發動并依靠廣大農民群眾，通過反奸、清算、減租、減息等方式，從地主手中獲得土地，實現“耕者有其田”。在具體做法上，各解放區黨政組織根據《五四指示》的精神，結合本地區的實際情況，采取了靈活多樣的方式。

沒收日滿、惡霸地主、土匪窩主的土地，分配給農民。這種方式在東北解放區最為突出。中共中央東北局針對東北土地多集中于日滿、惡霸地主等手中的特點，首先發動農民開展反奸清算，然后大張旗鼓地沒收和分配開拓地(日本人掠奪的土地)、滿拓地(“滿洲國”各級軍政組織掠奪的土地)以及大漢奸、大惡霸地主的土地。對于勾結土匪、坐地分贓的地主和不執行人民政府減租法令的地主，亦發動群眾算賬退賠，直至分配其土地。對于只有少數土地的小地主，暫不沒收分配。

以清算地主的方式解決農民土地問題。這種方式的基本做法是：除了對漢奸和惡霸地主的土地明令沒收外，對一般地主的土地，通過清算方式收歸農民所有。即利用清算租息、清算額外剝削、清算無償勞役、清算轉嫁負擔、清算霸占吞蝕等方式，使地主的土地在償還積債、交納罰款、退還霸占、賠償損失等名義下，轉移、折算或出賣到農民手里。這種做法，形式上是有償交換，實際上是在對封建地主揭露控訴的基礎上，由農民沒收地主土地。在進行清算時，一般都注意不侵犯中農的利益。中共中央華中分局在領導蘇皖邊解放區的土地改革中，就提出“中間不動兩頭平”，“在土地改革中應保證被拿出土地來的人口不要超過全鄉總人口10%”。

通過征購方式轉移地主的一部分土地給農民。1946年7月，中共中央出于對鞏固統一戰線的考慮，認為需要制定一種使民主人士、中間人士都易于接受的政策，即以征購方式重新分配他們多占的土地。陜甘寧解放區是老根據地，一半地區的地主、富農已基本消失，另一半經過多次減租減息，地主、富農已被削弱，其中不少還是開明士紳。陜甘寧邊區政府在充分考慮這些特點后，于1946年12月頒布《征購地主土地條例草案》，對地主除按規定留下自耕土地外，其余由政府發行公債征購，并將征購的土地分配給無地或少地的農民。公債作為地價交付地主，分10年還本。中共西北中央局和陜甘寧邊區政府，為了提高農民的政治覺悟，在征購前首先發動農民對地主開展面對面的訴苦清算，然后再討論征購中的各項問題，如根據清算應退賠多少，留下多少，征購多少，地價定多少等。通過這種辦法，大部分土地無償退賠給農民，一部分土地以公債形式轉移到農民手中。1947年2月8日，中共中央充分肯定并向各解放區通報了陜甘寧解放區這種征購方式的經驗。

通過獻田獻地方式解決農民土地問題。獻田獻地，即地主無償地將土地獻給農民。這是土改初期各解放區對出身于地主的干部家庭和開明士紳所采取的方式。在各解放區黨組織和地方政府的號召下，一批開明士紳獻出土地，黨政軍干部中不少地主出身的人也說服其家庭獻出土地。到1946年8月，各解放區獻地達3.3萬余畝。

此外，在貫徹《五四指示》過程中，各解放區還從實際出發，對少數民族上層人士、寺院、天主教堂以及清朝政府遺留的熱河“掛地”等特殊土地問題，以極其慎重的態度，有區別地作了適當處理。

各中央局、中央分局還十分重視對土地以外的土改成果的分配問題，并確定了按需要合理分配的原則。其中對房屋、耕畜等生產資料，多分給貧雇農、榮譽軍人、軍烈屬等；對衣服、家具等生活資料的分配，注意擴大得利面，也分給中農，以團結更廣大的農民群眾。

從全面內戰爆發到1947年2月，各解放區約有三分之二的地區解決了土地問題，實現了“耕者有其田”。尚有三分之一的地區，由于戰爭環境的影響，尚未著手土地改革。據不完全統計，晉冀魯豫解放區，至1946年10月有2000萬農民獲得土地；晉察冀解放區的冀中地區，至1946年底有7012個村莊完成了土地改革，占村莊總數的83%；蘇皖解放區，至1946年11月有1500萬農民獲得土地；東北解放區，至1946年10月底有500萬農民獲得土地；山東解放區，至1946年底有1900萬農民獲得土地；晉綏解放區，至1946年底有100余萬農民獲得300余萬畝土地；陜甘寧解放區，至1947年1月，在新進行土地改革的370多個鄉中，有120余萬畝土地回到農民手中。

在土地改革運動中，也出現了一些問題。有的地區侵犯了中農利益；有的地區發動群眾不充分，土改不徹底；有的農村干部多分地，分好地，影響了干群關系。對此，中共中央于1947年2月1日在《迎接中國革命的新高潮》的指示中提出：土改不徹底的地方，“必須認真檢查，實行填平補齊”，“如有侵犯中農利益的事，必須賠償道歉”。各解放區貫徹這一指示，于1947年上半年開展土改復查工作，較好地解決了上述問題。

解放區的土地改革運動，基本上貫徹執行了《五四指示》所規定的基本政策，既堅定地支持農民的土地要求，又根據客觀歷史條件，注意了斗爭策略。實踐證明，《五四指示》所規定的政策是穩妥的、正確的。

 （中共中央黨史研究室著：《中國共產黨歷史》第一卷下冊，中共黨史出版社2002年版）