1949年1月31日，北平和平解放。缺少城市管理經驗的北京市領導機關，開始不斷對北京市街道管理進行探索，并最終形成了街道——居委會的城市基層管理模式。

一、和平解放前后北平的基層管理

北平和平解放前，北京基層實行保甲制度為基礎的管理體制，這套管理體制基本上是在日軍侵華期間對北平市基層實行坊里制的基礎上改建而成的。抗戰勝利后，國民黨政府改坊為保，改里為甲，以保甲制度維護其對基層的統治。解放前夕的北京城內，除了居住著普通居民之外，還有不少散兵游勇、農村逃亡地主、逃亡官吏、國民黨留下的特務混雜其中，給城市管理帶來很多不穩定的因素。

為順利接管北平，北平和平解放前夕，中共中央華北局指示，為摧毀舊政權，建立新的人民民主政權，北平和平解放后實行軍事管制。1949年1月1日，北平市軍事管制委員會和北平市人民政府對外發布成立布告。1949年1月31日，北平和平解放。次日，軍管會和市人民政府入城辦公，開始處理原保甲人員，對于少數有重大罪惡行為、人人痛恨的保甲長實行逮捕；對一般保甲長在短時間內仍然留用，有助于維持社會治安，并召集保甲長到區里聽取訓示，在政府的嚴密監控和廣大群眾的監督之下暫行利用。2月4日，北平市人民政府接管原國民黨北平市政府，并成立了20個區政府，下設若干“群眾工作組”，深入群眾開展工作。1949年3月，北平市人民政府又將各街道工作組轉為街政府，同時徹底廢除保甲制，在城區實行街政府——閭（或居民小組代表）的組織形式。

和平解放前后，北平市政府通過“群眾工作組”和街政府開展城市基層工作，廣泛聯系群眾，宣傳黨的政策，反映了一些市民的要求，通過兌換金圓券、發放救濟糧、肅清散兵游勇、清除垃圾、維護治安等工作為群眾做了不少好事，與群眾建立了聯系；同時，挑選和培養了一大批積極分子，動員群眾，發動群眾。但是，“群眾工作組”和街政府的組織形式是在機械地搬運了鄉村中的一套，在區下建立街政權，并將區政權當作城市政權的一級，造成了“政出多門”“步調紊亂”等問題。于是，北京市軍管會于1949年6月30日作出了《關于改革區街政權組織及公安局派出所的決定》，依照決定撤銷了街政府和警察分駐所，加強派出所的工作；改區政府為區公所，健全市政府各部門，將原分散在街政府分管的工作改由市政府負責，并在派出所設置一兩個民政干事協助完成區公所的有關業務。

二、街道管理亂象

北京是新中國的首都，又是一個人口眾多的大都市，基層社會管理復雜，街道工作繁多，單是派出所工作人員根本完不成工作任務，于是在街道出現了名目繁多的群眾組織，協助開展街道工作。但是，經過3年多街道工作的實驗，街道居民組織及其工作出現了嚴重的混亂，主要表現在：

第一，街道組織眾多。3年間，先后出現了治安保衛委員會、衛生委員會、抗美援朝委員會、社會救濟委員會、婦女代表會、中蘇友協支會、防火隊、稅務組、婦幼保健組、優撫委員會、軍屬代表組、宣傳隊、讀報組、房屋修繕委員會、公房管理委員會、合作社業務委員會（或業務小組）、勞動就業委員會、自來水民主管理站、調解組、圖書發行站等20多種委員會，每個派出所都有10多種組織。由于組織眾多，積極分子有限，造成積極分子兼職太多，有的甚至兼10多職的現象。

第二，政出多門，領導太多。對于街道組織，區政府、區委會、區婦聯、公安分局、區法院等多單位都直接給街道組織布置工作，進一步助長了街道組織積極分子會議多、工作忙亂的現象。民政干事受雙重領導，有時候和派出所干部各行其是，影響工作的開展。

第三，擾亂了積極分子的日常生活工作。積極分子本是協助政權機關做好群眾工作的，但實際上很多市區部門已經把他們當做干部使用了。工作繁重，又沒有待遇，很嚴重地影響了積極分子的生活和工作。同時，部分積極分子本身出現了作風惡劣，動機不純，階級成分復雜等問題。

三、探索建立城市基層管理體制

（一）城市居民委員會普遍建立

針對街道工作出現的混亂問題，1952年10月14日，北京市決定借鑒上海、天津的經驗，改進街道工作：精簡各種群眾組織，按照派出所轄界，建立街道居民代表會議及其常設委員會——街道居民委員會，統一領導推動街道的各項工作；明確街道居民代表會議和街道居民委員會是群眾性的自治福利組織；明確街道居民委員會的任務是，推進群眾福利事業，調解群眾糾紛，協助政府宣傳貫徹政策法令，發動群眾響應黨和政府的號召，反映群眾的意見和要求；明確街道委員會及其機構的歸屬，等等。同時，以東單、西單、東四、宣武4個區作為試點，各選擇一個派出所管轄的街道范圍，分大型居民委員會和小型居民委員會兩種方式嘗試建立居民委員會的典型試驗。

通過實踐發現：居民委員會每10戶選擇一個代表，代表雖然管事多，但因為熟悉情況，工作容易開展，節省精力，還拉近了與群眾的關系；布置工作比以前統一了，在一次代表會上可以同時動員、討論、布置幾件工作，效率很高；明確規定居民委員會是群眾性的自治組織，積極分子的工作作風和工作方法也有了很大改進。對比大型居民委員會和小型居民委員會，發現小型居民委員會優點更多：活動范圍小，熟悉情況，開會辦事便利，節省委員精力時間，而且工作容易安排和深入；代表人數少，便于討論問題。北京市認為街道居民委員會的組織是必要的，并且以小型居民委員會為好。

各區試點的結果，北京市委認為“目前在全市街道上調整原有各種居民組織，建立統一的小型的居民委員會是適宜的”。1953年6月8日，彭真向毛澤東并中央呈交報告，認為需要建立街道居民委員會的組織。它的性質是群眾自治組織，不是政權組織。它的任務，主要是把工廠、商店和機關、學校以外的街道居民組織起來，在居民自愿原則下辦理有關居民的共同福利事項，宣傳政府的政策法令，發動居民響應政府的號召和向基層政權反映居民意見。

通過一年多的試點醞釀，北京市各城區和石景山區從1954年5月起先后重點開始建立小型居民委員會，至1954年10月上旬，已經在13個派出所管界和北辛安鎮約17萬人口的地區，建立了104個居民委員會。居民委員會的建立，切實解決了當時街道管理的一些問題：

第一，統一調整了街道組織。克服了改革前北京街道組織眾多且混亂的問題，把原有的街道組織進行了有效的整合。除了一些特殊的群眾組織外，對原有的街道群眾組織統一到居民委員會之下；基本上克服了街道組織多，領導多，會議多，積極分子兼職多的現象。

第二，實現了對積極分子的整合。動機不純的積極分子在選舉中落選，基本上達到了純潔街道組織的目的，也使積極分子普遍受到一次深刻的教育。積極分子開始面向群眾，了解居民的意見和要求，主動解決了一些群眾亟需解決的問題。

第三，改變了過去群眾工作動輒開群眾大會、片會的老一套工作方法，代之以“多聯系，少開會”的工作方法，既便利居民也便利工作。同時，還強化了群眾的積極性和責任心，街道工作質量有了明顯提升。

（二）街道辦事處建立

1949年街政府取消后，各區的工作由派出所兼顧，派出所受區政府和公安局雙重領導，給各區政府開展工作帶來了很大不便，派出所也因為身兼太多工作任務，工作起來也不順手。1952年，北京市政府副秘書長柴澤民在一次城區區長聯席會議上也反映了這種傾向，他指出“政府工作人員的工作，也不應由群眾去做，如人手不夠，可以考慮增加編制”。彭真在1953年6月8日的報告中，除提議城市應建立居民委員會外，還建議成立城市街道辦事處。他指出，城市街道不需要再建立一級政權，而應當建立街道辦事處，作為市或區人民政府的派出機關，把不屬工廠、企業、學校、機關的無組織的街道居民組織起來，以減輕區政府和公安派出所的負擔。1953年6月30日，北京市委在《關于街道居民組織典型試驗向中央和華北局的報告》也提出：“以每一派出所轄界為范圍，設立街道辦事處，作為區政府的派出機關”，且“為了工作上的便利，最好和派出所合署辦公”的建議。

幾乎與居民委員會建立的同時，北京市在街道一級設立了街道辦事處，作為區政府的派出機關。1954年下半年，北京市各區街道辦事處隨各派出所管界分批建立的居民委員會逐步建立。在每一派出所轄界內各設一街道辦事處，每一辦事處的干部的編制，由北京市編制委員會做統一部署，基本完成了街道辦事處——居民委員會的城區基層管理格局。

加強對城市基層的管理和服務，捋順街道辦事處和居民委員會的關系，不只是北京市面臨的問題，而且是帶有全國普遍性的問題。1954年10月3l日，根據全國各大城市對居民委員會和街道辦事處建設實踐經驗，國務院全體會議討論并通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織條例（草案）》和《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例(草案)》，并提請全國人民代表大會常務委員會審議。同年12月31日該條例在第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議上通過。該條例規定：十萬人口以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處；街道辦事處的管轄區域一般應當同公安派出所的管轄區域相同；街道辦事處的任務有：辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。市、市轄區的人民委員會批準，不得直接向街道辦事處布置任務。

兩部法律法規的頒布，確立了街道辦事處的合法地位。由此，全國城市基層組織確立了街道辦事處和居民委員會的組織模式，形成了城市基層管理體制，保證了對基層的管理。

（作者單位：中共北京市委黨史研究室）