解放區軍民自衛反擊戰的勝利，國民黨統治區反內戰運動的掀起，表明國民黨統治集團要通過發動內戰以控制中國，存在著嚴重的困難。同時，國共武裝沖突在重慶談判后日漸加劇，表明抗戰后期以來美國政府所奉行的扶蔣反共政策也沒有達到預期的目的。在這種情況下，美國重新調整了對華政策。

1945年11月26日，美國扶蔣反共政策的代表人物、駐華大使赫爾利迫于國內外的壓力，向杜魯門總統再次提出辭職。11月27日，美國政府宣布接受赫爾利的辭職，隨即任命前陸軍參謀長馬歇爾上將以總統特使的身份赴華“調處”國共爭端。美國總統杜魯門在交給馬歇爾的訓令①中規定：一方面，要他“運用美國的影響”，“努力說服中國政府，召開一個包括主要黨派的代表所組成的 全國會議，以獲致中國之統一”；另一方面，要繼續從各方面支持和扶助國民黨政府，立即幫助它將軍隊運到東北，并做好運往華北的準備。

12月15日，馬歇爾啟程來華。同日，杜魯門發表美國對華政策聲明，表示贊成中國“召開全國主要政黨代表的國民會議，以謀早日解決目前的內爭——以獲致中國之統一”。他認為中國國民政府是一黨專政，“假使這個政府擴大其基礎，容納國內其他政治力量的分子，那么中國的和平、團結和民主的改革才能推進”，但同時又強調：“自治性的軍隊例如共產黨軍隊那樣的存在，乃與中國政 治團結不相符合，且實際上使政治團結不能實現。廣泛代議制政府一經設立，上述自治性的軍隊及中國的一切武裝部隊，應有效地結合成為國民軍。”聲明還表示：“當中國由上述的途徑走向和平與團結的時候，美國準備用各種合理的辦法，來協助國民政府復興中國，改進農業和工業經濟，并建立一個力足對維持和平和秩序盡其本國及國際責任之軍事組織。”②

12月27日，蘇、美、英三國外長莫斯科會議發表關于中國問題的公報，宣稱：“在國民政府下，有一統一民主之中國，國民政府各級機構中民主黨派之廣泛參與以及內部沖突之停止，均屬必要。”公報重申“不干涉中國內部事務之政策。”③

在上述背景下，蔣介石為了用政治手段遏制以至消滅共產黨所領導的人民革命力量，同時爭取更多的時間來調動內戰兵力，不得不同意召開政治協商會議。

中共中央對美國的基本立場和關于召開中國各黨派會議的主張，作了認真的分析，認為：“雖然美國政策在基本上仍然是扶助蔣介石的(這是美國一貫政策，羅斯福亦如此，我們不可存幻想)”，但“美國政策的這些變動，對中國人民要求和平民主的當前斗爭是有利的”④。因此，中共中央決定接受馬歇爾的“調處”。

12月16日，周恩來率中共代表團抵達重慶，準備出席政治協商會議。代表團成員有董必武、王若飛、葉劍英、吳玉章、陸定一、鄧穎超。12月27日，中共代表團向國民黨政府代表提交一份書面建議，要求無條件停戰，以利于政治協商會議的進行。這個建議立即得到各民主黨派和廣大人民群眾的支持。經中共代表團多次呼吁和奔走，國民黨方面不得不接受這個建議，同意進行停戰談判。1946年1月5日，國共雙方代表初步達成停止國內軍事沖突的協議，約定雙方軍隊應就各自位置上停止一切軍事行動，但有一些停戰的關鍵問題仍未解決。經過繼續協商，1月7日，由國民黨政府代表張群、共產黨代表周恩來、美國政府代表馬歇爾組成“三人會議”，會商解決軍事沖突及有關事項。考慮到美國對華政策聲明和美國在中國的影響，特別是考慮到蘇、美、英三國外長會議公告發表后，馬歇爾實際上對三國負有義務，因此對馬歇爾代表美國政府參加“三人會議”，中共方面表示贊同。

1月10日，中共代表同國民黨政府代表正式簽訂停戰協定。同日，雙方下達于1月13 日午夜生效的停戰令。根據停戰協定，在北平設立由國民黨、共產黨和美國三方各一名代表所組成的軍事調處執行部，負責監督執行停戰協定。執行部下設若干軍事調處執行小組，分赴各沖突地點進行調處。停戰協定的簽訂和實施，在一定程度上限制了國民黨軍隊的調動和向解放區的進攻，因而有利于人民。但是，國民黨方面在美國的授意下堅持在停戰協定中將東北地區排除在外，表明國民黨蓄意在東北放手大打。蔣介石在下達停戰令前后，還密令其軍隊“迅速搶占戰略要點”。這就暴露了國民黨對停戰的虛偽態度。

在停戰協定簽訂的當天，1月10日，政治協商會議在重慶召開。會議由國民黨政府主持召集。參加政治協商會議的代表共38名，其中國民黨代表8名，共產黨代表7名，中國民主同盟代表9名，無黨派代表9名，中國青年黨代表5名。在會議參加者中，政治傾向各不相同。國民黨及其追隨者(從民主同盟中分離出來的青年黨)代表大地主、大資產階級的政治主張；民主同盟基本上代表民族資產階級、小資產階級及其知識分子的政治主張；無黨派人士中也以代表中間勢力者居多。中共同以民盟為代表的中間派，在反對國民黨一黨專政、反對內戰、要求和平民主這些基本問題上，有著許多共同點。在會議召開之前，民盟代表同中共代表約定：雙方攜手合作，互相支持。在會議進行期間，中共代表經常同民盟代表和無黨派民主人士在會下進行磋商，并在一系列問題上同他們采取聯合行動。

政協會議的中心議題，是關于政治民主化和軍隊國家化的問題。

在政治民主化方面，首要的問題是改組國民黨一黨專政的政府。國民黨提出的方案，只是表示可以增加若干政府委員名額，設置若干政務委員由其他黨派或無黨派人士充任，同時堅持國民黨在政府委員中要占“特定的多數”；政府委員得由主席提請選任，即須由蔣介石提請國民黨中央執行委員會通過；政府委員會屬于政治指導機關，沒有用人權；主席擁有緊急處置權，即可以借口情況“緊急”，實行個人獨裁。這顯然是要堅持國民黨一黨專政的方案。中共代表指出，改組政府，首先要有一個共同綱領，并在這個基礎上改組，不是僅僅增加幾個政府委員所能解決的；同時應立即擴大現有政府的基礎，使之成為各黨派和無黨派民主人士能公平而有效地參加的臨時聯合政府，并把政府委員會變成擁有實際用人權力的機關，以委員制來取代個人獨裁制。經過艱苦的談判，會議通過《和平建國綱領》作為政府的施政綱領。綱領確定建設統一、自由、民主的新中國，保持國家的和平發展；規定政府委員會為最高國務機關，并擁有用人權；規定政府委員名額的一半由國民黨以外的人士充任，而所有涉及施政綱領之變更者須有出席委員三分之二贊成始得議決，等等。如果實行這樣的政府改組，國民黨雖然在其中仍占據主要地位，但其權力已受到相當程度的約束。其他黨派和無黨派民主人士將擁有能夠保障施政綱領不致被曲解、變更、撕毀的否決權。

改組后的政府應是從結束國民黨的“訓政”到實施憲政的過渡時期的政府，負有召集國民大會以制訂憲法的任務。政協會議通過的憲法草案案規定，立法院為相當于議會制之國家的最高立法機關，由選民直接選舉產生；行政院為最高行政機關，并對立法院負責，立法院對行政院全體不信任時，行政院或辭職或提請總統解散立法院。這種制度，在設計上參照了歐美資本主義國家實行的議會制和內閣制。實行這種政體，雖仍不能從根本上改變國民黨政府的階級本質，但否定了國民黨的一黨專政和蔣介石的個人獨裁，是邁向政治民主化方向的一大進步。同時，憲法草案案規定了中央與地方分權的原則，規定省為地方自治的最高單位，省長民選，省得制定省憲等。實行這類規定，對于解放區民主政權的存在和發展，可以起到一種保障的作用。

在軍隊問題上，爭論非常激烈。國民黨主張必須先軍隊國家化才能政治民主化，即必須由共產黨首先交出軍隊，然后才能開放民主。中共方面則認為，離開政治民主化來談軍隊國家化，只能是軍隊的軍閥化、黨閥化；把作為政治民主化事業支柱的人民軍隊交給國民黨一黨專政的國家，將從根本上斷送政治民主化的事業。盡管如此，為了推動談判的進行，中共代表還是提出，政治民主化和軍隊國家化這兩方面可以“平行前進，歸于一途”，即同時在這兩方面采取前進的步驟，什么時候中國的政治民主化了，中國的軍隊也就國家化了。民盟代表和青年黨代表也各自提出了實現軍隊國家化和大量裁軍的提案。民盟代表還提出，任何黨派的軍隊都要整編，不是只要一個黨交出軍隊，也不應把其他軍隊都看成就是國家的軍隊。會議經過多次討論，確定軍黨分立、軍民分治的整軍原則和實行以政治軍的辦法，并決定由軍事三人小組(由中共代表周恩來、國民黨政府代表張治中以及以顧問身份參加的馬歇爾組成)商定中共軍隊的整編辦法并進行整編，同時按照國民黨政府軍令部的計劃整編國民黨軍隊。

政協會議召開期間，民主建國會、民主促進會、三民主義同志聯合會等民主黨派，紛紛向會議提出意見書或建議書，要求國民黨立即結束一黨專政，切實保障人民的各項民主權利。為了動員人民群眾的力量，促進政協會議的成功，民主建國會、人民救國會等聯合重慶各人民團體代表組成政治協商會議陪都協進會，連續在重慶的滄白堂召開講演會，邀請參加政協的各方面代表宣講會議精神，使會外群眾及時了解會議的進行情況。共產黨主辦的《新華日報》、《解放日報》和一些民主黨派、民主人士主辦的報刊，連續發表社論和評論，反映各界人民的愿望和要求，對政協會議各項議題的進展加以評論。社會輿論的支持和配合，對會議取得積極成果起到了良好的推動作用。

政治協商會議歷時22天，于1月31日閉幕。會議通過了政府組織案、國民大會案、和平建國綱領、軍事問題案、憲法草案案等五項協議。政協協議雖然不同于中國共產黨所主張的新民主主義綱領，但對國民黨的一黨專政、個人獨裁的政治制度和反人民的內戰政策，具有明顯的限制作用，基本上符合全國人民的和平民主愿望。政協協議的通過，是中國共產黨同各民主黨派、民主人士親密合作，并同國民黨中堅持民主進步的人士共同努力的結果，是中國人民在政治上的勝利。中國共產黨準備在這個基礎上繼續同各民主黨派、民主人士密切合作，經過長期奮斗，通過政治方式，使中國走上民主建設的康莊大道。

為了實施政協協議，軍事三人小組經過多次會內外協商，于2月25日達成《關于軍隊整編及統編中共部隊為國軍之基本方案》(簡稱整軍方案)。這個方案規定，在整編開始后的12個月終了時，全國陸軍應縮編為108個師(每師不超過1．4萬人)，其中中共部隊18個師；雙方編余人員應全部復員。到18個月終了時，陸軍總數為60個師，其中中共部隊為10個師。此外，還規定了國共雙方部隊的統帥權、統一編制的時間、地區配置以及地方部隊的組織等。在這個方案中，國共軍隊按5：1的比例進行整編，對于已擁有120余萬兵力的人民軍隊是一種束縛和削弱；但方案中包含著地方自治的原則，部分人民武裝可以借助這個原則成為各省保安部隊，從而得以保存。

此后，國共兩黨代表主要圍繞整軍方案中軍隊駐地問題，實際上就是解放區問題，繼續進行談判。中國共產黨還按整軍方案開始進行對人民軍隊的整頓和部分精簡復員工作。但整軍方案和政協協議密切相關。由于國民黨在政協協議通過后不但不打算按照協議在政治民主化方面有所前進，反而從多方面加緊破壞各項協議的實施，并且在1946年6月底開始向解放區發動全面進攻，因此，整軍方案沒有得到貫徹執行。

①美國總統的訓令包括：甲、杜魯門總統致馬歇爾特使函(1945年12月15日)；乙、美國對華政策(1945年12月15日公布時有刪節)；丙、國務卿貝爾納斯致陸軍部長的備忘錄(1945年12月9日)。

②重慶《新華日報》，1945年12月17日。

③《國際條約集》(1945—1947)，世界知識出版社1959年版，第125—126頁。

④《中央關于美國對華政策的變動和我黨對策的指示》(1945年12月19日)，中央檔案館編：《中共中央文件選集》第15冊，中共中央黨校出版社1991年版，第494頁。

（中共中央黨史研究室著：《中國共產黨歷史》第一卷下冊，中共黨史出版社2002年版）