在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨形成了一套領(lǐng)導革命根據(jù)地建設(shè)的制度。由于中國革命先在局部地區(qū)取得勝利，然后取得全國勝利的特點，在新中國成立的時候，黨已經(jīng)相當?shù)匕l(fā)展了自己的組織領(lǐng)導系統(tǒng)，培養(yǎng)了一批初通理政理財?shù)念I(lǐng)導人員和管理人員。這就為領(lǐng)導一個全國性政權(quán)提供了主要的組織基礎(chǔ)、領(lǐng)導方法和工作制度。隨著新中國的成立，黨從過去戰(zhàn)爭環(huán)境下在局部地區(qū)行使一定政府職能，轉(zhuǎn)變?yōu)楹推江h(huán)境下在全國范圍內(nèi)執(zhí)掌國家政權(quán)。如何在逐漸轉(zhuǎn)向和平建設(shè)的執(zhí)政條件下，主要依靠和采用民主與法制的方法，行之有效地領(lǐng)導和管理紛繁復雜的國家事務(wù)和社會生活，這是黨面臨的又一個重大課題。

新中國成立之初，各級政權(quán)機構(gòu)尚處于初創(chuàng)階段，而黨的領(lǐng)導機關(guān)和各級組織則比較嚴密、健全，對黨政軍民各項工作的具體領(lǐng)導有著豐富的經(jīng)驗。同時，肅清殘余敵人、鎮(zhèn)壓反革命和抗美援朝的政治和軍事斗爭，需要一個權(quán)力集中的指揮中心；經(jīng)濟恢復和民主改革的繁重任務(wù)也需要強有力的組織領(lǐng)導。因此，黨在抗日戰(zhàn)爭時期形成的一元化領(lǐng)導方式繼續(xù)延續(xù)下來。其基本點是，黨的中央局及地方黨委為各該地區(qū)的最高領(lǐng)導機關(guān)，統(tǒng)一各地方黨政軍民工作的領(lǐng)導；中央局及各級黨委的決定、指示，同級政府的黨團（后為黨組）、軍隊的軍政委員會以及民眾團體的黨團及黨員，均須無條件地執(zhí)行。在軍事、政治斗爭形勢還很嚴峻的新中國成立初期，在同級黨政軍民組織的相互關(guān)系上強調(diào)黨的一元化領(lǐng)導，對于統(tǒng)一指揮、集中力量、協(xié)調(diào)一致地完成經(jīng)濟恢復和民主改革的任務(wù)，起了十分重要的作用。

在一元化領(lǐng)導的格局下，黨注意到如何在領(lǐng)導方式上防止黨政不分、以黨代政的問題。1949年10月30日，根據(jù)黨中央的要求，中央宣傳部和新華總社發(fā)出《關(guān)于中央人民政府成立后宣傳工作中應(yīng)注意事項的指示》。《指示》明確指出：“在中央人民政府成立后，凡屬政府職權(quán)范圍者應(yīng)由中央人民政府討論決定，由政府明令頒布實施。其屬于全國范圍者應(yīng)由中央政府頒布，其屬于地方范圍者由地方政府頒布，不要再如過去那樣有時以中國共產(chǎn)黨名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知。”周恩來1950年4月在全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上說明：我們已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立了國家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導地位，所以一切號令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機構(gòu)發(fā)出。這點中央已經(jīng)注意到，各地也應(yīng)該注意。由于過去長期戰(zhàn)爭條件，使我們形成了一種習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現(xiàn)在進入和平時期，又建立了全國政權(quán)，就應(yīng)當改變這種習慣。他說：“黨政有聯(lián)系也有區(qū)別。黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹。”

為了在中央人民政府成立后保證黨對政府工作的領(lǐng)導，1949年11月，中共中央作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》。上述決定，在中央和地方各級政府部門均予以實行。各級政府機關(guān)黨委的職能，主要是依據(jù)中央人民政府的政策決議，保證政府部門各項行政任務(wù)的完成。同時，為了在工作中貫徹黨的政治路線及各項政策，在中央人民政府所屬各委、部、會、院、署、行，由擔任負責工作的共產(chǎn)黨員組成黨組，黨中央一切有關(guān)政府工作的決定、指示，黨組必須保證執(zhí)行，不得違反。在新中國成立初期，各國家機關(guān)的領(lǐng)導人員中包括許多非黨民主人士，按照黨組系統(tǒng)向黨中央請示報告工作，通過黨組在政府部門實現(xiàn)黨的政策和決定，并加強黨員干部和非黨干部的團結(jié)，起了很好的作用。黨組制度由中央國家機關(guān)推及地方各級政府部門，包括各級政協(xié)組織、人民團體等，一直堅持下來。

新中國成立后，在干部人事制度方面，實行黨管干部的原則，即國家的一切干部都要按照黨的有關(guān)方針政策和原則實行統(tǒng)一的管理。除軍隊干部實行單獨管理外，其余所有干部都統(tǒng)一由中央和各級黨委的組織部門管理。政府人事部門是黨管理干部的一種組織形式，受同級黨委組織部的指導。

另外，新中國成立初期，在政法系統(tǒng)實行有關(guān)案件的黨內(nèi)審批制度。當時肅清殘余敵人、鎮(zhèn)壓反革命分子破壞活動的任務(wù)十分繁重，在法制很不完備、檢察審判機構(gòu)很不健全的情況下，黨主要采取自上而下動員群眾、加強政策指導等辦法。為了防止在大規(guī)模鎮(zhèn)反運動中出現(xiàn)“左”的偏差，黨強調(diào)有關(guān)逮捕、判刑尤其是死刑判決，均須經(jīng)過相當一級黨委審批。特別重要的案件判決，則須報經(jīng)黨中央批準。這對當時防止和糾正錯捕、錯判、錯殺是必要的。問題是后來形成對各種案件的黨內(nèi)審批制度，導致“以黨代政”，對我國的法制建設(shè)產(chǎn)生了長期不利影響。

關(guān)于國家工作中領(lǐng)導關(guān)系的調(diào)整，政務(wù)院政法委員會主任董必武多次指出：黨領(lǐng)導國家政權(quán)，但決不是直接管理國家事務(wù)，決不是說可以把黨和國家看作是一個東西。黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導應(yīng)當理解為經(jīng)過它，把它強化起來，使它能發(fā)揮其政權(quán)的作用。黨無論在什么情況下，不應(yīng)把黨的機關(guān)的職能和國家機關(guān)的職能混同起來。黨不能因為領(lǐng)導政權(quán)機關(guān)就包辦代替政權(quán)機關(guān)的工作，也不能因領(lǐng)導政權(quán)機關(guān)而取消黨本身組織的職能。關(guān)于黨對國家政權(quán)機關(guān)的正確關(guān)系，可概括為以下三條：一是對政權(quán)機關(guān)工作的性質(zhì)和方向給予確定的指示；二是通過政權(quán)機關(guān)及其工作部門實施黨的政策，并對它們的活動實施監(jiān)督；三是挑選和提拔忠誠而有能力的干部（黨與非黨的）到政權(quán)機關(guān)去工作。

新中國成立初期，黨注意到對過去戰(zhàn)爭環(huán)境下的領(lǐng)導方式進行調(diào)整，初步提出了一些正確處理黨政關(guān)系的基本原則。由于當時鞏固政權(quán)、恢復經(jīng)濟和改造社會的任務(wù)十分繁重，需要在各個方面加強黨的領(lǐng)導，所以在一元化領(lǐng)導方式下黨政不分、以黨代政的問題并未得到很好的解決。但是在這方面所作的努力，成為黨對領(lǐng)導制度和執(zhí)政方式進行探索的開端。

 稿件來源：中共中央黨史研究室著：《中國共產(chǎn)黨歷史 第二卷（1949-1978）》（上冊），中央黨史出版社2011年版。